新时代推动东北全面振兴的税收政策完善
作者：
谷 成（东北财经大学财政税务学院）
盛敏玥（东北财经大学财政税务学院）
新中国成立以来，东北地区作为国家重要的工业和农业基地，为我国建立独立、完整的工业体系、维护国家“五大安全”以及社会主义现代化建设作出了重大贡献，在国家发展大局中具有重要战略地位。在改革开放初期“两个大局”战略思想的指导下，东部沿海地区抓住政策机遇与区位优势得到迅速发展，中、西部地区加速追赶。2003年10月，为化解东北突出问题，党中央、国务院推动实施振兴东北老工业基地战略，陆续出台了一系列以经济振兴为主要目标的指导性政策文件和配套措施，在战略实施初期通过拉动大量投资为东北地区经济发展带来显著成效。党的二十大报告明确提出“促进区域协调发展”，“深入实施区域协调发展战略..推动东北全面振兴取得新突破”。2023年9月，习近平总书记在新时代推动东北全面振兴座谈会上进一步强调，“推动东北全面振兴面临新的重大机遇”“推进中国式现代化，需要强化东北的战略支撑作用”。因此，如何在构建新发展格局中实现东北全面振兴，是新时代亟待突破的重点事宜。税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性和保障性作用，是推动区域协调发展的重要政策工具。本文基于对税收推动区域经济发展的作用机制和现实约束的理论分析，考察税收政策在推动东北全面振兴中存在的问题，进而提出新时代推动东北全面振兴的税收政策完善建议。
（一）税收推动区域经济发展的作用机制
1.税收通过保障公共产品与服务供给推动区域经济发展。随着现代财税体制的建立以及财税理论的不断发展，税收的职能定位得到了进一步拓展与创新（谷成 等，2022），但获取财政收入仍然是税收的基本和核心职能。作为政府主要且稳定的财政收入来源，税收将一部分社会资源从私人部门转移至公共部门，以保障政府履行支出责任，为社会成员提供包括国防、教育、医疗、社会保障及基础设施等市场机制难以有效供给的公共产品与服务，为经济社会持续发展创造良好的外部环境。现代经济增长理论将资本投入、劳动供给和技术进步视为经济增长的主要源泉，资本和劳动等生产要素在地区间流动是投资者与劳动者在比较地区间利益后作出的选择行为，而完备的基础设施则为技术创新研究、成果转化与应用提供了必要的物质条件。因此，税收若能保障地方公共产品与服务供给达到国内较高水平，则有利于吸引更多的生产要素流入本地区，通过循环积累效应推动区域经济增长和高质量发展。
2.税收通过驱动经济总量与结构合理化助推区域经济发展。在市场经济中，政府可以使用税收手段弥补市场失灵，实现对经济运行的干预和调控。具体而言，税收通过影响投资、劳动力以及技术进步作用于区域经济发展。
首先，税收可以作用于投资的总量与结构。投资的预期收益决定了投资主体的投资活动，而税收政策的调整能够通过税负水平变动影响投资收益，因此，根据国家区域发展战略的需要提供相应的税收优惠政策是鼓励本地投资、吸引外部资本的重要手段（马国强，1995）。除了对地区资本总量的影响，税收还能够影响区域资本结构。差异化税收政策能够作用于企业投资的收益与成本进而引导资源聚集方向，有利于企业投资结构合理化和产业结构优化升级。
其次，税收能够通过影响生育、教育、养老、就业、人才引进等方面作用于地区劳动投入的数量和质量。在生育方面，税收政策可以影响家庭生育成本，如通过增设个人所得税专项附加扣除项目或提高费用扣除标准、扩大扣除范围等措施提高家庭生育意愿和决策（冯铁拴，2023），以应对少子化对经济社会发展的负面影响。在教育方面，税收政策能够通过企业所得税、增值税以及教育费附加等针对相关教育教学活动及场所提供免税或者减税支持（樊勇 等，2023），提升地区人口整体教育水平和综合素质。在养老和就业方面，税收能够分别通过对个人层面和企业、机构层面提供相关政策支持，以适应人口老龄化和提升地区就业水平。除了提高本地区人口质量，税收还可以通过优惠政策留住本地人才、吸引外来人才。
最后，税收在促进技术进步方面具有积极意义。税收政策能够通过降低企业研发成本（如针对研发支出的税收优惠）激励企业增加技术创新投入，促进企业创新能力和创新质量提升。此外，税收还能够通过作用于资本和劳动力间接影响技术进步。资本是促进创新驱动发展的支撑，税收政策可以引导社会资金更多地投向新兴产业和技术密集型企业以支持创业创新；同时，人力资本是创新的基石，税收能够通过科学的人才引进策略和人力资本投入引导，培养科技创新人才以及引进高端紧缺人才，从而增强创新能力，推动区域技术进步，为经济高质量发展提供动力源泉。
3.税收通过促使政府与社会成员间有效互动提高政府治理能力。在现代国家治理过程中，税收职能逐渐超越传统财政理论中聚焦的经济范畴，对增进政府与社会成员等多元主体间的有效互动发挥着重要作用。市场中资源的有限性决定了政府的收入规模是有限的，政府对财政资金的配置影响着社会成员的偏好在多大程度上能够得到满足（谷成 等，2018）。而在现代国家治理中，政府更加关注对社会成员偏好的回应程度，税收则为双方互动提供了良好途径：一方面，政府为了获取更稳定、更大规模的税收收入，存在不断提高自身回应性与对社会成员负责程度的激励；另一方面，社会成员为得到更有效和更能满足自身需求的公共产品与服务，趋向遵从国家的税收制度以及监督政府行为的公正性与有效性，增强社会成员政治参与积极性与广泛性。在这样的良性互动关系推进下，政府治理能力得以有效提升，从而推动地区经济持续高质量发展。
（二）税收推动区域经济发展的现实约束
税收在推动区域经济发展进程中发挥着重要作用。然而税收并非万能的，理论上，税收在推动区域经济发展中的作用通常会受到现实条件的约束。因此，客观、充分认识税收的局限性，有助于制定科学合理的税收政策，确保税收能够发挥预期的作用。
1.减税降费政策在短期内会影响税收收入职能的发挥。税收通过保障公共产品与服务供给推进区域经济发展的作用是在税收筹集财政收入职能的基础上实现的，因此会受到收入规模的影响。我国经济发展进入“新常态”后，为了减轻纳税人的税收负担、激发经营主体活力、推动经济结构转型，实行了一系列普惠性、结构性减税政策，取消、停征或降低了部分收费措施，取得了显著成效。减税政策带来的直接效果是经济活动主体在短期内应缴纳的税款减少，从而减少了地方政府的财政收入（尹恒 等，2022），加剧地方政府财政运行和收入增长压力。对于经济较发达地区而言，较为活跃的经济活动和高水平经济产出能够带来充足税源，减税降费的冲击可能并不会为当地政府财政收入造成风险；但对于财政收入能力较低的经济欠发达地区而言，减税降费在短期内对收入的冲击可能会激化收支矛盾，从而扭曲地方政府财政收支行为，影响地方政府配置财政资金的决策和对辖区居民需求的回应程度，并通过改变当地公共产品与服务供给对企业产生负面影响（任桐瑜 等，2023）。
2.税收调控经济过程中可能产生效率损失。税收作为政府调控宏观经济的重要手段，其本质是通过调整税收政策影响和引导纳税人调整经济行为决策，不可避免地会对经济运行产生影响。税收制度与政策的变化会对不同群体产生不同的影响，在税收调控的过程中可能会导致税收超额负担，带来效率损失。此外，税收制度的完善程度、税收政策的稳定性以及税收征管水平等因素都会影响税收非中性程度，进而影响税收调控经济的效果。因此，税收调控经济过程中存在的效率损失是市场经济环境中的一个既定事实。然而，完全竞争市场只是理论上的一种理想假设条件，现实经济中的市场机制会由于内生缺陷存在扭曲，无法仅依靠市场自身力量实现资源的有效配置。因此，在市场失灵的领域使用税收手段对经济运行予以调控也是经济社会发展的内在要求。在制定和推行税收政策时，应明确划分政府职能范围和公共支出边界，保证其不越界进入市场能够有效配置资源的领域，避免过度干预破坏市场竞争与效率。
3.区域性税收优惠政策的实施会受到地方政府财政能力的制约。若政府想要鼓励某种产业发展，或是吸引外来投资和引进人才，则需要通过区域性税收优惠政策突出本地相较于其他地区的优势，促进区域经济发展。然而，税收优惠政策的实施实际上是财政让渡部分利益给予纳税人，会直接导致优惠地区政府税收减收压力，对地方政府的财政承受能力提出了较高要求。在地区间经济发展水平不平衡的背景下，地方政府财力存在显著的地区差异，如果地方政府没有足够的财力或者其他收入来源弥补减收损失，那么地方政府可能难以承担税收优惠政策带来的财政收入减少风险，实施区域性税收优惠政策对地区财力造成的压力甚至可能会影响政府正常运转，驱使地方政府寻求其他来源的财政收入（如收费等非税收入），违背税收优惠政策的初衷。此外，财力不足可能也会导致地方政府在政策宣传、税收征管等方面存在不足，或者在制定和落实政策的过程中采取相对保守的方案，从而削弱税收政策本应发挥的效应。
二、既有税收政策在推动东北全面振兴中存在的问题
（一）全国性税收优惠政策在化解东北地区特殊问题方面存在局限
在振兴东北税收政策未持续以及新时代推动东北全面振兴并未出台新税收政策的背景下，东北地区采取全面落实、用好用足全国性税收优惠政策的方针。全国性税收优惠政策的制定是基于国家整体情况，其享受主体是国内各行业纳税人，具有普遍适用性和一般性。从历史的角度看，振兴东北老工业基地的税收政策关系到我国税收制度的改造与完善，最终目标是总结经验后在全国范围有效实施。而东北地区的经济结构与资源禀赋与其他地区存在较大的差异，经济社会发展遇到的问题也具有其特殊性，因此全国性税收优惠政策可能难以针对东北地区的具体问题精准施策，导致政策无法达到预期效果。具体而言，在全国经济地理重心不断南移的趋势下，东北地区体制机制转型滞后、资源衰竭、创新不足等问题加速了东北地区比较优势的丧失，即便是细化到东北地区内部，辽宁、吉林和黑龙江三省的比较优势和发展主要矛盾也各有不同。因而，要扭转东北地区的比较劣势很难仅仅依靠普惠性宏观政策完成（蔡之兵 等，2020），需要差异化、专业化、实质化的区域政策来应对一系列冲击。
（二）振兴东北老工业基地税收政策缺少接续性
在振兴东北老工业基地战略中，中共中央、国务院明确要求在财政税收政策方面对东北老工业基地予以适当支持。2004年4月，国务院办公厅发布了《2004年振兴东北地区等老工业基地工作要点》，对东北老工业基地振兴战略实施工作的重点进行部署。2004年9月，在该文件要求下，财政部、国家税务总局紧锣密鼓地出台了一系列针对东北地区的区域性税收政策，包括在吉林、黑龙江率先实施免征农业税试点，调整衰竭期矿山和低丰度油田资源税税额标准，在部分行业试行扩大增值税抵扣范围，提高工业企业的固定资产折旧率、计税工资税前扣除及缩短无形资产摊销年限，豁免企业历史欠税等涉及农业税、资源税、增值税以及企业所得税。实际上，上述振兴东北老工业基地税收政策的出台是国家将东北作为税收制度改革“前沿阵地”的举措（邵学锋，2005）。东北地区作为最先受益的区域，经济社会发展水平与活力受到了积极影响。
然而，随着振兴东北老工业基地战略的深入实施，税收优惠政策以及其为东北地区带来的相对优势并没有延续下去：免征农业税试点在一年后向其他地区推广，2006年1月农业税废止；企业所得税加计扣除和增值税转型改革分别于2008年和2009年1月正式在全国范围内全面推行，其为东北地区带来的相较于全国其他地区的经济发展优势消失；此外，资源税税额标准下调带来的财政减收需要地方自行解决的规定降低了东北地区对于下调资源税税额标准的积极性，而豁免东北老工业基地企业历史欠税也仅是针对1997年12月31日以前形成的欠税予以一次性豁免。可以讲，振兴东北老工业基地战略中的一系列税收政策使得东北地区经济出现了短暂的繁荣和复兴，但并未解决东北地区的根源问题。政策的短期性使得东北地区经济在2012年以后出现较大回落。
（三）新时代推动东北全面振兴的区域性税收政策缺失
2014年以后，创新不足、人口老龄化少子化等问题的凸显使得东北地区发展再次陷入困境。与振兴东北老工业基地战略不同的是，国家对于新时代推动东北全面振兴并没有出台新的区域性税收政策，在财税政策方面更侧重财政投入方面。这也导致2016年之后东北地区在税收领域的重点工作主要聚焦于落实全国性的税收优惠政策，未充分挖掘经济结构转型、人才回流机制构建以及开放合作格局扩大等关键领域内的税收政策支持潜力。具体而言，东北地区经济发展很大程度依托于资源型产业和重工业，体制机制约束带来的制度变迁缓慢导致产业结构转型升级遇到阻碍，资源枯竭、营商环境较差使得东北地区面临资金、人才、技术等发展要素流失的危机（孙久文 等，2021）。因此，在东北地区难以依靠自身力量扭转发展颓势的情况下，如果没有针对性较强的政策予以扶持，东北地区要实现全面振兴将面临艰巨挑战。
这一问题也可以用循环积累因果效应来解释。经济社会发展演进是由多个要素共同推动的，而要素之间也会互相影响，使得经济社会形成累积性的循环发展趋势，因而经济发展过程在空间上并不是同时产生和均匀扩散的，市场机制往往会强化地区之间经济发展不平衡趋势。在东北发展的问题上，东北地区的生产要素流向其他地区导致本地区发展速度放缓，转型滞后和经济地位下降又加剧了要素流失，这样的恶性循环为东北振兴带来了巨大压力。从人才政策的例子看，粤港澳大湾区、横琴粤澳深度合作区以及海南自由贸易港针对高端和紧缺人才实施了区域性个人所得税优惠政策，对个人所得税负超过15%的部分予以免征，而东北地区的人才补贴和引进的政策相对来说力度较小，且多为生活和购房补贴形式。
（一）增强东北地区科技创新能力的税收政策完善建议
习近平总书记指出，“推动东北全面振兴，根基在实体经济，关键在科技创新，方向是产业升级”。应积极借助税收政策实现对传统支柱产业转型升级、重构产业竞争力的支持作用，依托产业基础牢牢把握以科技创新推动技术创造的根本方向，激发东北地区研发创新内生活力和地区经济发展新动能。具体而言，税收政策应当在技术研发、培养和引进人才等方面持续发力，激励经营主体实现自主创新能力提升。在增值税方面，可以考虑在东北地区率先扩大增值税加计抵减政策适用范围，适当增加先进制造业企业抵减率，提升东北地区制造业创新发展能力和产业竞争力。在企业所得税方面，可以考虑在东北地区提高企业研发费用加计扣除比例。相比于对企业研发过程后端实施税收优惠，更应重视企业研发前端，增加企业研发过程到企业研发产出全过程的税收优惠以缓解现金流压力（刘芳雄 等，2023），比如对研发期间投资进行税收减抵免、按照企业发展阶段准许科创企业在研发期间提取准备金进行税前扣除等。在个人所得税方面，可以考虑适当延长科研机构、高等学校以及高新技术企业股权激励个人所得税递延纳税期限，合理降低非营利性研发机构和高校科技人员获得科技成果转化收入现金奖励的减计率，以激发科研创新人员的积极性。此外，东北地区还可以借鉴西部地区、海南自由贸易港、中国（上海）自由贸易试验区等实施的区域性优惠政策，在中国（辽宁）自由贸易试验区和中国（黑龙江）自由贸易试验区对国家鼓励发展类企业减按15%征收企业所得税，给予在当地缴纳社会保险费超过6个月的高端和紧缺人才个人所得税超15%部分免征待遇，促进鼓励类企业进驻和加速发展、引进高素质人才，推动东北地区科技创新，打造核心竞争力。
（二）提高东北地区对内对外开放合作水平的税收政策完善建议
提高东北地区对内对外开放合作水平要畅通东北地区内循环、国内大循环以及国际循环。畅通区域内循环和国内大循环是推动东北地区提升区域一体化水平和融入全国统一大市场的必然要求。从区域内循环看，东北三省既相互关联又各具比较优势，经济发展水平存在较大差异，应注重税收政策的统一和协调，避免由于各城市税收优惠政策差异过大导致的横向竞争问题。从国内大循环看，东北地区产业在全国产业链中呈现不断边缘化的趋势（刘志彪 等，2024），税收政策应当重点支持东北地区企业突破关键核心技术领域（游家兴 等，2024）。因而，东北地区对于引进《中国鼓励引进技术目录》的关键核心技术可减征增值税、企业所得税和印花税，同时，应根据东北地区产业状况，扩大享受企业研发费用税前扣除比例为100%的企业范围等。此外，在不断加深区域内部市场和全国统一大市场融合的同时，东北地区也可能存在地区间横向收入分配不合理问题。税负输出是我国地区间普遍存在的税收利益分配问题。东北地区可借鉴国内其他地区区域一体化利益协调的有益经验，比如京津冀地区对于企业跨区域迁移的税收处理以及长三角地区G60科创走廊的跨区域税务协作模式，加快创新建设东北税收利益共享机制和税务协作机制，淡化地方市场分割意识和地方保护主义，助力化解东北地区间横向税收分配问题。在畅通国际循环方面，应将东北地区对外开放与东北全面振兴战略紧密结合。充分发挥税收作用，加快建设现代化基础设施体系，加强对东北亚等地区的对外开放，优化边境贸易和边境加工贸易的税收优惠政策。大力支持中国（辽宁）自由贸易试验区和中国（黑龙江）自由贸易试验区平台建设，在把握公平和考虑自身财政能力的前提下，创新东北地区自由贸易试验区税收优惠政策，根据不同的产业实施差异化优惠，如扩大增值税“零税率”适用征收范围、对于鼓励类行业企业取得的境外收入免征或减征企业所得税等，积极打通自由贸易试验区对外产业链、物流链和科创链，以自由贸易试验区的率先发展带动东北地区投资增长、产业升级以及创新能力提升，从而实现高水平、全方位对外开放。
（三）促进东北地区人口高质量发展的税收政策完善建议
以人口高质量发展为导向的税收政策能够助力东北地区人才振兴。为缓解东北地区面临的老龄化、少子化、人口流失严重等人口发展问题，可以考虑在“社区提供养老服务取得收入计算应纳税所得额减按90%计收”的现行规定上进一步扩大企业所得税优惠、对民办养老企业在建设和运营等环节给予税收支持以及允许开发养老产品和设备的企业享受一定程度的企业所得税和增值税优惠，实现鼓励养老服务供给的目标。对于少子化问题，则需完善鼓励生育的相关税收政策，主要通过降低家庭生育和养育成本、提供高质量托育服务来提高家庭生育意愿，如进一步提高个人所得税3岁以下婴幼儿照护、子女教育专项附加扣除标准，为提供托育服务的社区和企业提供更大的税收减免等。缓解人口流失问题可以从改善公共服务供给、降低个人所得税负担、提供购房方面税收支持以及为企业提供就业方面税收优惠等维度发力。具体而言，应充分发挥税收财政收入职能，为辖区居民提供更高质量、更大覆盖范围的公共服务，促进本地人口留居和外出人口回流；对于特定群体的纳税人可以采取实际扣除与固定扣除结合的个人所得税专项附加扣除制度，尝试根据地区等方面因素对扣除标准进行细化和差异化。在购房领域，可以按照是否为住宅、面积大小等类别对个人进行不同档次的契税补贴，切实降低人口留居东北成本。为促进就业，可以通过对吸纳重点群体就业的企业实行增值税、企业所得税、城市维护建设税等税种的定额扣减，以鼓励企业提供更多就业岗位吸纳就业，提高人力资本水平和增强人口聚集能力。
（四）优化东北地区营商环境的税收政策完善建议
新时代推动东北全面振兴的关键在于破除传统体制机制桎梏，核心是解决政府与企业之间关系的问题，重点在于转变政府职能、优化营商环境。2020年1月实施的《优化营商环境条例》将营商环境定义为“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”，良好的营商环境能够不断降低经营主体的交易成本，从而有效激发经营主体的投资意愿与内在活力，促进区域经济持续健康发展。因此，以建设高水平营商环境为目标的税收政策对于打通东北全面振兴中的体制机制梗阻至关重要。推动东北地区全面振兴的税收政策制定应充分考虑到短期和长期效果，保障税收政策的稳定性和可延续性，为经营主体提供更高的政策可预期性。值得注意的是，为确保税收政策目标的实现，应进一步深化税收领域“放管服”改革，保证税务部门精准高效履行职责，同时积极利用现代化数字信息手段对税收征管的全过程进行监控和分析、推动办税缴费流程简化，确保税收政策切实有效落地。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第8期。）
欢迎按以下格式引用：
谷成，盛敏玥.新时代推动东北全面振兴的税收政策完善[J].税务研究，2024（8）：5-11.
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●税收协定对我国对外直接投资的影响研究——基于复杂网络理论的视角
●税收优惠对生物医药企业科技创新的影响研究——来自生物医药产业上市公司的经验证据
●中国税务杂志社“高质量推进中国式现代化税务实践”主题征稿启事