养老金税收制度：美、日、韩的经验与启示
作者：
马晓涵（中国人民大学财务处）
张 玄（安徽大学经济学院）
岳希明（中国人民大学财政金融学院）
人口老龄化是当前很多国家都面临的重大挑战。为应对人口老龄化难题，需要不断完善养老金体系和制度。养老金税收制度会对缴费人最终领取的实际养老金产生影响，与养老金体系和制度的发展完善密切相关。本文借鉴国际上养老金税收制度设计经验，对我国养老金税收制度设计提出完善建议。
根据养老金缴费、投资和领取阶段征税与否，理论上存在八种类型的养老金税收制度：EET、ETT、ETE、TTE、TEE、TET、EEE和TTT。其中，EET是在缴费和投资阶段免税、领取阶段征税的养老金税收制度的简写。不同的养老金税收制度各有优势与不足。本文依据养老金运行过程中征税次数的不同，将八种类型的养老金税收制度分为三组进行探讨。
（一）EET、TEE和ETE
EET、TEE和ETE均为在养老金运行过程中征税一次。EET和TEE相比，EET通过在缴费阶段实施免税政策，鼓励人们为养老进行储蓄。然而，这可能会在短期内减少政府的税收收入。而在TEE下，由于养老金缴费时就征税，能够在短期内提高政府的税收收入，但这对低收入群体可能较为不利，因为他们在缴费阶段的税负可能较重。而ETE是通过在缴费和领取阶段实行免税、在投资阶段征税来缩小不同收入群体之间的差异，有利于提升税收制度的公平性。但是在投资阶段征税可能会限制投资收益的再投资，进而影响到养老金的最终累积。
（二）ETT、TTE和TET
ETT、TET和TTE分别在养老金的投资及领取阶段、缴费及领取阶段、缴费及投资阶段征税。这三种养老金税收制度均可能引发一定程度的重复征税：ETT可能使得投入资金在投资和领取阶段被重复征税，TTE可能使得投入资金在缴费和投资阶段被重复征税，而TET可能会使得投入资金在缴费和领取阶段被重复征税。尽管通过设计税收减免措施可以解决重复征税问题，但这会使税制更加复杂，增加管理难度。ETT和TTE在投资阶段征税，可能会限制投资收益的再投资，从而影响养老金的最终累积。ETT通过在缴费阶段免税可以激励个人为养老储蓄，但短期内政府可能会失去部分税收收入。TTE在短期内可以增加政府税收收入，但可能对低收入群体构成较大负担，影响他们为养老储蓄的能力。TET在投资阶段免税有助于增加投资收益的再投资，促进养老金的增长，但缴费阶段和领取阶段的征税可能不利于激励个人为养老储蓄，并且会增加退休后低收入群体的负担。
（三）EEE和TTT
EEE和TTT是两种极端的养老金税收制度。TTT在养老金的所有阶段都征税，理论上可以确保所有人都按照其收入水平支付税款，有助于实现税收的公平，且可为政府提供稳定的税收收入，但会导致严重的重复征税问题，降低个人为养老储蓄的意愿。而EEE在养老金的所有阶段都免税，避免了重复征税问题，有助于鼓励个人为退休储蓄，增加养老金的积累，但是EEE下相当于有一部分收入从来没被征过税，违反了税收的公平原则，也会对财政造成压力。
在实践中，EET因技术难度低且可以在以税收递延的形式提供税收优惠的同时，确保对所有的收入形式进行课税，受到了包括大部分经济合作与发展组织（OECD）成员国在内的众多国家的青睐。
二、美、日、韩三国养老金税收制度设计的经验
全球范围内，各国根据自身的经济发展状况、人口结构、社会保障需求和税收体系等因素，制定了各具特色的养老金税收制度。通过学习国际上的经验，我国可以进一步改进和完善养老金税收制度。本文重点研究了美国、日本和韩国的养老金税收制度，因为这三个国家的养老金体系均涵盖了政府主导建立、雇主主导建立和个人自愿参与的养老金类型，且在养老金税收制度设计方面具有较为成熟和丰富的经验。
（一）美国的养老金税收制度
美国政府主导建立的养老金是社会保障信托基金计划，雇主和雇员分别按照雇员工资的5.3%和0.9%缴费，作为联邦保险税的一部分。雇主和雇员的缴费分别可以在企业所得税和个人所得税税前扣除，即在缴费阶段是免税的。自雇人士须同时缴纳雇主和雇员的缴费，并可以从联邦应税收入中扣除雇主应缴纳部分。社会保障信托基金由美国财政部管理，并且必须投资于联邦政府发行的特别专项国债，获取的利息收入计入基金收入时不需要缴纳任何税款。退休人员从社会保障信托基金中领取收入的税负取决于领取人的总收入、婚姻状况等因素。根据现行政策，美国对已婚且联合申报的纳税人，总收入在32 000美元及以下的，领取的社会保障收入免征个人所得税；总收入介于32 000美元至44 000美元（含）之间的，领取的社会保障收入的50%需要计入个人所得税应税所得；总收入超过44 000美元的，领取的社会保障收入的85%需要计入个人所得税应税所得。对已婚且单独申报的纳税人，其85%的社会保障收入需要缴纳个人所得税。对于其他类型的纳税人，若总收入在25 000美元及以下的，则其社会保障收入免税；若总收入介于25 000美元至34 000美元（含）之间，其50%的社会保障收入需要缴纳个人所得税；若总收入超过34 000美元，其85%的社会保障收入应缴纳个人所得税。
美国雇主主导建立的养老金计划主要分为固定福利计划和固定缴费计划两大类。固定福利计划通常由雇主缴费，为退休员工提供依据固定公式计算的、预先确定的固定退休收入。固定缴费计划通常由雇主和雇员共同缴费，常见的有公共部门的403（b）计划以及私营部门的401（k）计划等。雇主和雇员对雇主主导的养老金计划的缴费通常免税，但缴费一般有上限限制。其中：固定福利计划的缴费限额需要基于预先承诺提供的收入进行计算，2024年允许固定福利计划提供的最高年度收入限额为275 000美元，该限额会随通货膨胀情况进行调整；固定缴费计划2024年缴费限额为69 000美元，该限额也会随通货膨胀情况进行调整。一般情况下，固定福利计划每年的缴费金额高于固定缴费计划。雇主建立的养老金计划的投资收益一般免税，从该类养老金计划中领取收入时，需要按照联邦个人所得税的累进税率纳税，具体税负取决于养老金计划的类型、开始领取收入的年龄等因素。从固定福利计划中领取的收入通常全额作为普通收入纳税，从固定缴费计划中提取的收入部分可能免税。
美国个人自愿参与的养老金计划主要有传统个人退休账户计划和罗斯个人退休账户计划。传统个人退休账户计划的缴费是否可以免税取决于是否参加了雇主建立的养老金计划以及收入水平等因素。如果个人和配偶未参与任何雇主建立的养老金计划，则对传统个人退休账户计划的缴费可以全额免税。如果个人或配偶参与了任何一种雇主建立的养老金计划，则缴费的免税额会受到收入水平的限制。比如，2023年，单身纳税人总收入低于或等于73 000美元的，缴费可全额免税，总收入在73 000美元至83 000美元（含）之间的，缴费可在73 000美元的限额内免税，总收入超过83 000美元的，全部缴费均不能免税；对于已婚且联合申报的纳税人，总收入低于或等于116 000美元的，缴费可全额免税，总收入在116 000美元至136 000美元（含）之间的，缴费可在116 000美元的限额内免税，总收入超过136 000美元的，全部缴费均不能免税。罗斯个人退休账户计划的缴费不免税。传统个人退休账户计划和罗斯个人退休账户计划的投资收益均免税，但领取养老金时是否需要缴税取决于缴费时是否免税：如果缴费时免税，那么领取的养老金需要作为普通收入缴纳所得税；如果缴费时未免税，则领取养老金时可以免税。
（二）日本的养老金税收制度
日本政府主导建立的养老金是国民年金和厚生年金，居住在日本的20～60岁的人均有义务为国民年金缴费（学生除外），缴费可在个人所得税税前扣除。企业雇员和公务员还需要加入厚生年金。2023年4月起，厚生年金的缴费率为雇员工资的18.3%，雇主和雇员各自负担50%，缴费的工资上限为650 000日元/月，雇主的缴费可在企业所得税税前扣除，个人缴费可在个人所得税税前扣除。政府养老金投资基金负责管理和投资国民年金和厚生年金的资产，获得的投资收益和资本利得免税。从国民年金和厚生年金领取收入的税负取决于退休的年份、领取的方式、领取人的年龄、领取人的总收入水平和养老金收入水平等多种因素。按年金形式领取的收入可减去相关扣除额后作为杂项所得与其他所得合并征税。扣除额取决于领取的国民年金和厚生年金的金额以及领取人的年龄等因素：领取的国民年金和厚生年金减去50万日元后，余额低于或等于360万日元的可扣除余额的25%、低于或等于720万日元的可扣除余额的15%、低于或等于950万日元的可扣除余额的5%。65岁及以上的养老金领取者，最低可享受110万日元的扣除额；而65岁以下的养老金领取者，最低可享受60万日元的扣除额。一次性领取的养老金收入减去一定的扣除额后单独按照5%～45%的累进税率进行征税。工龄在20年及以内的，扣除额为工龄乘以40万日元；工龄超过20年的，超过的部分可乘以70万日元。
日本雇主主导建立的养老金计划主要有固定缴费型企业年金计划和固定福利型企业年金计划。固定缴费型企业年金计划由雇主和雇员共同缴费，雇主缴费通常略高于雇员缴费，两者合计通常占工资总额的5%～10%。固定福利型企业年金计划由雇主承担缴费义务。雇主和雇员的缴费分别可在企业所得税和个人所得税税前进行扣除。雇主建立的养老金计划的投资收益在计入个人账户时，不需缴纳个人所得税。领取雇主提供的养老金与领取国民年金和厚生年金适用同样的税收政策。
日本个人自愿参与的养老金计划主要包括个人定额缴费养老金计划和个人储蓄账户系统计划。个人定额缴费养老金计划允许每月23 000日元（含）至68 000日元（含）的缴费额度，具体额度会因年龄和已参与的其他养老保险计划而有所差异。个人定额缴费养老金计划的投资收益，包括股票、债券等的资本利得均免税，从个人定额缴费养老金计划领取养老金与领取国民年金和厚生年金适用同样的税收政策。个人储蓄账户计划允许居住在日本的人们投资股票市场，而无须为其资本收益纳税。2024年，日本实施了新的个人储蓄账户系统计划，取消了原有的面向20岁以下人群的初级个人储蓄账户和资本利得免税期限的限制。新的个人储蓄账户系统允许18岁及以上的人开户投资，账户分为定期投资部分账户和增长部分账户，年度综合投资限额为360万日元，其中，定期投资部分限额120万日元，增长部分限额240万日元。终身综合投资限额为1 800万日元，账户中的投资收益永久免税。
（三）韩国的养老金税收制度
韩国政府主导建立的养老金包括国民年金，以及公务员年金和私立学校教职工年金等特殊职业年金。国民年金缴费率为工资的9%（工资上限为每月503万韩元），一般由雇主和雇员分别负担50%，但是雇员必须至少缴费10年，才能在退休后领取国民年金。特殊职业年金的缴费率一般为工资的18%，个人一般负担50%，即工资的9%，剩余的9%由谁承担取决于职业类型，如公务员全部由政府负担，私立学校的教师则由政府负担3.706%，学校负责5.294%。雇主对国民年金和特殊职业年金的缴费可在企业所得税税前扣除，个人的缴费可在个人所得税税前扣除，即养老金在缴费阶段是免税的。养老金的投资收益免征所得税，但在领取养老金时需要缴税，享有一定的税前扣除额度，350万韩元及以下的收入可全额扣除，超过部分的扣除率随收入水平提高逐渐下降，最高扣除额为每年900万韩元。
根据韩国劳动法，雇主必须为员工提供遣散费计划或退休金计划，这两种计划共同构成了韩国劳动者退出职场后的收入保障机制。遣散费计划始于1953年，是企业在员工离职时支付的一次性补偿金，金额通常根据工作年限和最终工资水平确定，这种计划并非专为退休设计。退休金计划旨在逐步取代传统遣散费方案，为员工提供更加系统化的退休后收入保障，包括固定福利计划、固定缴费计划和个人退休金计划。固定福利计划只能由雇主缴费；雇员可以自愿向固定缴费计划进行缴费，其缴纳总金额每年不得超过1 800万韩元；个人退休金计划最初是为雇主在雇佣关系结束后将应计退休收入转移到个人账户而推出的，现存个人型退休金计划和企业型退休金计划两种形式。个人型退休金计划由个人自行缴费和管理，企业型退休金计划由雇主缴费和管理。当参与固定福利计划或固定缴费计划的雇员离职时，雇主必须将该雇员固定福利计划或固定缴费计划中累积的应计退休养老金资产转入其个人退休金账户。雇主对固定福利计划、固定缴费计划和企业型退休金计划的缴费可以在企业所得税税前扣除。个人对退休金计划的缴费须按照边际税率纳税，但可享受税收抵免，抵免额为缴费的13.2%，对于收入在4 000万韩元及以下的（或收入来源只有工资收入，且工资收入低于或等于5 500万韩元）的个人，抵免额为缴费的16.5%。退休金计划的投资回报不纳税，领取退休金计划收入的税负取决于缴费来源以及领取方式。如果一次性领取雇主缴费部分，税基会随工作年限增加而缩小，如果以年金形式领取雇主缴费部分，税基为一次性领取方式下税基的70%（如果领取期限超过10年，税基为一次性领取税基的60%）。若一次性领取个人缴费的部分，税负取决于缴费是否进行了税收抵免并从中受益，如果缴费没有超过税收抵免的最高限额，则领取的收入按照16.5%的税率征税，没有获得税收抵免的缴费（缴费中超过可进行税收抵免的限额的部分）可以免税提取。如果以年金的形式领取个人的缴费，税收待遇取决于养老金的总收入水平，低于或等于1 200万韩元可单独征税，税率随领取人年龄增加而降低；如果总养老金收入高于1 200万韩元，养老金收入须和其他收入合并作为综合所得征税。
自1994年以来，韩国居民可以自愿通过个人养老金计划为养老进行储蓄。个人自愿参与的养老金计划主要有三种：个人养老金保险、养老金储蓄信托和个人养老金基金。但自2018年1月起，个人养老金基金停止设立。养老金储蓄信托适用EET税收制度，在缴费和投资阶段免税，领取个人养老金时以与领取个人退休金计划养老金相同的方式征收所得税。个人养老金保险适用于TEE制度，缴费时征税，投资收益免税，在满足一定条件时领取的收入免税。
综上所述，美国、日本和韩国的养老金税收制度主要是EET，不同来源的养老金收入往往在领取时需要纳税。此外，税收优惠政策会因养老金类型、领取人年龄与收入以及领取时间和方式等因素而异。一般而言，税收优惠会随领取人年龄和领取时间的延长而增加，但随着领取人收入的增加而减少；相比分期领取，一次性领取养老金的税负通常更高。同时，通过设定缴费或免税上限来对缴费和投资阶段的免税额进行限制。
（一）我国养老金税收制度现状
目前，我国养老保险体系包括基本养老保险、企业/职业年金和个人养老金，养老金税收制度相对简单。其中：基本养老金税收制度为EEE；企业/职业年金和个人养老金税收制度均为EET，但二者在缴费阶段的税前扣除标准和领取阶段的税率方面存在一定差异。在缴费阶段，对于企业/职业年金而言，企业和事业单位根据国家有关政策规定的办法和标准，为在本单位任职或者受雇的全体职工缴付的企业年金或职业年金的单位缴费部分，在计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税；个人根据国家有关政策规定缴付的年金个人缴费部分，在不超过本人缴费工资计税基数的4%标准内的部分，暂从个人当期的应纳税所得额中扣除，超过规定标准缴付的年金单位缴费和个人缴费部分，应并入个人当期的工资、薪金所得，依法缴纳个人所得税。对于个人养老金而言，个人养老金账户的缴费，可以按照12 000元/年的限额标准据实扣除。在领取阶段，个人领取企业/职业年金时，按照“工资、薪金所得”适用的税率缴纳个人所得税；个人领取个人养老金时，按照3%的税率缴纳个人所得税。合理的养老金税收制度设计，有利于确保老年人的基本生活需求得到保障。但是，当前我国的养老金税收制度存在一定的不足之处。
（二）我国养老金税收制度存在的问题
1.基本养老金税收制度的不足。当前EEE的基本养老金税收制度在缴纳、投资和领取阶段未能有效发挥调节作用，使得高收入群体因有更多的金钱进行额外的养老储蓄而可能获得更多的利益，而低收入群体可能无法充分利用此制度进行储蓄，加剧了收入不平等。此外，随着人口老龄化程度的加深，养老金系统的压力也会增加，政府可能需要寻找其他收入来源，来支持不断上升的养老金开支。
2.企业/职业年金税收制度的不足。我国的企业/职业年金税收制度在经历了一段时间的发展后，形成了现行的EET制度框架，目的是促进企业/职业年金的普及。然而，当前的税收优惠政策对于激励单位实施和个人参与企业/职业年金计划的吸引力不足。目前，我国企业年金的建立主要集中于国有企业，民营企业的参与率相对偏低。到2023年年底，全国共有14.17万家企业实施了企业年金计划，涵盖3 144.04万员工，这只占全国就业人口数的4.25%和城镇职工基本养老保险参保人数的6.03%。而职业年金主要是在机关事业单位内建立，相关的税收优惠政策可能会加大民营企业与国有企业、机关事业单位职工之间的收入差距，不利于收入分配的公平。如果民营企业参与企业年金不足的问题不能得到有效解决，将导致养老金待遇差异扩大，不利于多层次养老金体系的建立和制度公平的实现。
3.个人养老金税收制度的不足。个人养老金税收制度的目的是鼓励个人为退休积蓄，但我国现行的税收优惠措施相对单一，不利于提高个人养老金计划的吸引力。具体而言，我国个人养老金每年的税前扣除额度为12 000元，这会导致以下两个问题：一是中高收入群体在扣除基本减除费用和专项附加扣除后税负已经较低，个人养老金缴费税前扣除的激励作用有限；二是个人领取养老金时需缴纳个人所得税，而一些其他的储蓄和投资如证券投资却可以享受免税，人们可能更倾向于选择免税的证券投资，从而忽略养老金的长期价值。因此，当前个人养老金在缴费阶段的税前扣除政策不足以引发人们参与个人养老金计划的兴趣。
（一）对基本养老金采用EET的税收制度
对于我国的基本养老金，可以考虑采取EET的税收制度，并设置合理的起征点以保障老年人的基本生活水平。我国当前的基本养老金税收制度为EEE，这在我国养老金制度建立之初居民收入水平较低时是符合实际的。但由于基本养老金随着物价上涨和社会平均工资增长而不断调整，我国的基本养老金收入规模不断提高。根据郝春虹 等（2021）的计算，在政府转移支付中，最近十几年中资金规模较大的子项目中就有基本养老金转移支付。在基本养老金收入不断提高的情况下，有必要考虑采用EET税收制度对基本养老金征税。这样，一方面，可以缓解我国基本养老金在缴费和待遇上的不平等问题；另一方面，可以利用征收的税款补充基本养老金缺口，减轻财政负担。此外，鉴于我国的企业/职业年金和个人养老金已实行EET税收制度，对基本养老金收入征税也有利于税收公平。
（二）强化企业/职业年金计划的税收激励
企业/职业年金作为补充基本养老保险的重要组成部分，对于提高职工退休生活质量、促进社会稳定和经济可持续发展具有不可忽视的作用。然而，我国企业/职业年金的覆盖率并不高，这在一定程度上反映了企业/职业年金制度在推广过程中遇到的挑战。在这种情况下，强化企业/职业年金计划的税收激励显得尤为重要。税收激励作为一种有效的政策工具，可以通过降低单位实施企业/职业年金计划的成本，激发单位实施企业/职业年金计划的积极性，进而提高企业/职业年金的覆盖率。具体而言，政府可以通过以下措施激励单位实施或加强现有的企业/职业年金计划：为单位缴纳的养老金缴费提供更多的企业所得税税前扣除，在一定期限内准予建立企业/职业年金计划的单位按较低税率缴纳企业所得税。需要注意的是，强化企业/职业年金计划的税收激励应当与国家的财政政策和社会保障体系的发展目标相协调，以确保政策的可持续性和公平性。
（三）设计多元化的个人养老金税收政策
考虑到人们的收入水平和退休需求存在巨大差异，应设计多元化的个人养老金税收政策。可以在缴费阶段，为中低收入者提供更高的个人所得税税前扣除；在领取阶段，对于收入较低的领取者，对其领取的个人养老金收入实行免税政策，或者提供更高的减税额度，以减轻其税负。为面向中低收入群体的个人养老金投资产品提供税收优惠，以激励金融机构开发更多适合中低收入群体的养老保险产品，为中低收入群体提供更多参与个人养老金计划的激励和途径。根据养老金领取的年龄和金额调整税率，为长期持有养老金账户的个人提供更多的税收优惠，以激励个人长期投资养老金。通过实施这些政策，能够有效地完善个人养老金税收制度，鼓励更多人加入个人养老金计划。
（四）设计更加规范的税收优惠政策
在设计养老金税收制度时，应当在发挥税收激励作用的同时防止税收优惠政策滥用及其引发的收入不平等问题。部分单位会利用企业/职业年金税收制度通过增加缴费以达到避税目的。因此，很多国家将企业/职业年金视为“避税港”。同理，个人养老金税收制度亦可能带来税收漏洞，高收入群体可能出于享受税收优惠的目的选择多缴费。当前，在我国企业/职业年金税收制度和个人养老金税收制度中，比较突出的问题是养老金税收优惠不平等，大部分税收优惠收益可能最终流向了高收入群体。虽然一些OECD成员国养老金税收制度设计也存在类似的问题，但大多数国家为不同收入群体提供了相对相似的税收优惠。因此，对于企业/职业年金和个人养老金，我国应在激励企业/职业年金和个人养老金缴费的同时限制利用税收优惠进行套利的行为。
此外，为了提升养老金税收制度的实施效果，除了以上改革措施，还需加强政策宣传和教育，通过提高人们对养老金税收制度的认识，增强人们对制度改革的支持，并促使人们作出更合理的养老规划和投资决策。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第7期。）
欢迎按以下格式引用：
马晓涵，张玄，岳希明.养老金税收制度：美、日、韩的经验与启示[J].税务研究，2024（7）：89-95.
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●中国税务杂志社“高质量推进中国式现代化税务实践”主题征稿启事