财税政策、货币政策如何协同“稳就业”
作者：
杨 杨（贵州财经大学经济学院）
于 鑫（贵州财经大学经济学院）
就业是最基本的民生，是劳动者追求美好生活、实现自我价值的重要途径，是社会和谐稳定、经济高质量发展的基石。中国是一个有着14亿多人口的发展中大国，“稳就业”更是重中之重。中央提出实施就业优先战略，要求更加突出就业优先导向；学术界也认为我国的宏观调控应将“稳就业”定为优先目标（张翕，2023）。财政政策与货币政策是国家进行宏观调控最为基本、最为倚重、最有效力的两大政策工具，是实现“稳就业”目标的重要政策抓手。2023年中央经济工作会议和2024年《政府工作报告》都强调要增加宏观政策取向一致性，加强政策协调配合，确保同向发力、形成合力。越来越多的学者也认识到财政政策与货币政策不应该仅各自发挥独立的调控作用，政策协同更有利于实现宏观经济目标（张龙 等，2024）。因此，对于实现“稳就业”，财税政策与货币政策的协调配合必不可少。然而，现有文献对如何实现财税政策、货币政策协同“稳就业”的研究较少，本文试图通过对财税政策、货币政策影响就业的传导机制梳理，以及财税政策、货币政策工具在“稳就业”方面的效能趋势分析，探索在新形势下财税政策、货币政策协同“稳就业”的路径与着力点，为更好推进财税政策、货币政策协同“稳就业”提供政策参考。
研究财税政策、货币政策协同“稳就业”，厘清财税政策、货币政策如何影响就业至关重要。这是一个复杂的综合性问题。本文通过梳理近年来我国学者的相关研究进行归纳。
（一）财税政策影响就业的机制
从支出与收入角度，财税政策可分为财政支出政策与税收政策。对于财政支出，根据项目和功能一般又可分为：投资性财政支出，包括能源、基础设施等的投资和开发；服务性财政支出，包括科教文卫、社会保障以及国防、公共安全等支出；消费性财政支出，包括行政管理费、政府雇员工资等。其中，投资性财政支出具有生产性，消费性财政支出不具生产性，服务性财政支出部分具有生产性（如用于科教文卫的支出）。财政支出政策对于就业的影响在于刺激总需求，从而实现从需求端创造就业岗位。在财政支出政策中，投资性财政支出政策在过去很长一段时间促进经济增长和拉动就业的作用十分明显。投资性财政支出政策对就业的传导机制是：投资性财政支出增加，会直接带动基础设施建设行业用工人数增加；在资本边际产出较高时，会带动民间投资增加，进而扩大企业劳动力需求。已有经验事实表明，政府增加投资性支出会增加就业，并提高实际工资水平（徐政 等，2024）。而服务性财政支出对就业的影响则可能相对“曲折”，在过去工业化快速扩张阶段，以“劳动密集型”和“资本密集型”制造业为主，服务性财政支出的增加会加速资本对劳动的结构性替代，抑制就业，但伴随第三产业的不断发展，特别是数字经济、信息技术的发展以及新型就业形态的出现，政府增加教育培训和科技创新等公共服务方面的财政支出将会有效增加就业。
影响就业的税收政策，主要是对生产和交易进行调节的增值税、所得税等政策，如增值税转型改革、固定资产加速折旧、研发费用加计扣除、小微企业所得税减半征收、下调增值税税率、增值税留抵退税等。减税降费的目的是降低经营主体的经营成本，促进其良性健康发展，从而可以从供给侧增加就业。大量文献对我国实施税收优惠政策的就业效应进行了实证检验（王智烜 等，2020）。在税收优惠政策缓解企业融资约束、增加企业可支配的现金流、促进企业扩大生产等方面，这些研究有广泛共识，但在税收优惠政策是促进就业还是抑制就业的结论上存在一定分歧。究其原因：税收优惠通常会降低企业使用资本的价格，在资本劳动替代弹性大于1的情况下（我国企业的资本劳动替代弹性多大于1），会产生资本对劳动力的替代，减少就业；同时，资本价格下降又会促使企业扩大生产，从而增加企业的劳动力需求。这种双向作用分别被称为“替代效应”和“规模效应”。本文认为，从长远看，资本对劳动力的替代是暂时性的，只要企业等经营主体获得良性发展，随着生产的不断扩大，对劳动力的需求自然会不断增加。
（二）货币政策影响就业的机制
货币政策工具分为数量型（包括存款准备金、货币供给量M2等）、价格型（主要是利率，包括货币市场利率和信贷市场利率等，还有汇率），以及混合型。由于我国的货币政策还处在转轨过程中，中央银行实行数量型和价格型并存的混合型货币政策模式。总体上，存款准备金、货币供应量M2、利率、汇率等传统货币政策工具更倾向于“总量”调控，被视为总量型货币政策工具（殷兴山 等，2020）。总量型货币政策直接影响就业的传导机制并不十分明显。不只在我国，国际金融危机爆发后美联储的量化宽松政策也没有对就业发挥拉动作用，在危机之后的很长一段时间，美国的失业率一直维持在9%左右，远超危机前5%的失业率水平（陈享光 等，2022）。但是，总量型货币政策能够影响总体的经济运行环境，进而影响财税政策的实施效果。近年来，央行推出的以支农支小再贷款、定向降准、定向中期借贷便利为代表的新型货币政策，更具“结构”特征，也被称为结构型货币政策工具（殷兴山 等，2020）。结构型货币政策在“稳就业”方面相比总量型货币政策，调控效果可能会更直接。如2018年6月央行扩大中期借贷便利担保品范围，AA及AA+级公司信用类债券被纳入中期借贷便利抵押品范围，显著增加了高隐性债务负担城市地方金融机构的信贷投放，提升了当地企业投融资水平和劳动力雇佣数量（康书隆 等，2023）。
二、财税政策、货币政策工具“稳就业”效能趋势
新形势下，我国的经济发展模式、就业结构都在发生深刻变化。我们思考财税政策、货币政策协同“稳就业”，探索协同路径与着力点，理应基于这个基本背景。在厘清了财税政策、货币政策影响就业的传导机制后，进一步分析财税政策、货币政策工具“稳就业”的效能趋势，可以为新形势下政策协同“稳就业”提供遵循。
（一）投资性财政支出拉动就业的效能在减弱
由前面机制分析可知，财政支出特别是投资性财政支出，在于刺激总需求，通过带动民间投资和基建投资来发挥作用（宏观政策“三策合一”与宏观政策评价课题组，2024）。当前，随着我国基础设施建设的完善，经济发展模式在发生转变，以工业化、城市化规模扩张为核心的经济增长模式已日渐式微，基础设施投资的边际收益在持续下降（高敏 等，2023），依靠财政支出拉动固定资产投资的效能在逐渐减弱。根据统计数据，自2004年至2023年，固定资产投资实际到位资金中的国家预算资金金额不断上升（从2 664.85亿元增至74 548.22亿元）。在前10年（即2004年至2014年），固定资产投资实际到位资金中国家预算资金所占的比重较为平稳（平均值4.59%），说明国家预算资金在自身增长的同时，也在带动其他资金（民间投资）近乎同比例增加。而2015年之后，国家预算资金金额同样保持上升态势，但在固定资产投资实际到位资金中的比重开始不断上升（从2015年的5.39%上升至2023年的9.84%）。国家预算资金所占比重越大，说明其他资金所占比重越少，代表着投资性财政支出拉动整体固定资产投资的效能在减弱。这与徐政 等（2024）的“我国财政支出的就业效应在2012年之后逐渐减弱”研究结论也基本一致。
固定资产投资减弱，拉动就业的效能随之减弱。根据统计数据，全社会固定资产投资实际到位资金增长率在2014年和2015年出现拐点（由2013年的20.26%降至2015年的8.09%），较之前十年明显下滑。相应地，我国总体就业人数的增长率也从2015年开始首次呈现负增长，并至2022年一直持续负增长态势。以建筑业为例，建筑业企业用工人数增长率从2014年的10.25%降至2015年的0.86%，2019年之后更是出现了负增长。
（二）第三产业发展使得服务性财政支出拉动就业的效能在增强
由机制分析可知，服务性财政支出拉动就业需要一定的条件，那就是第三产业要发展到一定的规模。我国第三产业就业人员比重在2000年之后一直保持增长态势，并且在2012年之后增长加快（何代欣，2020）。也正是如此，服务性财政支出拉动就业的效能在2012年之后大幅增加。在第三产业中，以信息传输、软件和信息技术服务业为代表的数字经济新业态发展十分迅速，带动就业能力不断增强，成为服务性财政支出拉动就业的重要领域（马海涛 等，2020）。根据统计数据，服务性财政支出中的科学技术与教育支出金额在2011年和2012年出现明显增长（年均增长率27.53%），紧接着2013年城镇非私营单位就业中信息传输、软件和信息技术服务业就业占比也出现了明显的提升，由2012年的1.46%增至2013年的1.81%，上升了0.35个百分点，与过去8年增加的百分点相当。
除了传统的就业模式，灵活就业的新型就业形态也伴随数字技术而蓬勃发展（朱卫东 等，2023）。国家统计局相关数据显示，截至2021年年底，我国灵活就业人员约2亿人。另据阿里研究院预测，到2036年我国灵活就业人员可能达到4亿人。保障和促进新型就业形态的发展，需要更多的财政支持政策（何代欣 等，2015），特别是社会保障、文化、科技等服务性财政支出政策，这也使得未来服务性财政支出政策的“稳就业”效能会不断提升。
（三）企业利润率增速放缓使得结构性减税政策的促就业效能提高
税收是企业的刚性支出，缴纳税金会使企业的可支配资金减少，而税收优惠可以让企业少缴或不缴税款，直接或者间接促进就业（袁继军，2024）。在利润率较高时，缴纳税金对企业的影响可能不大，相应地，减税对企业的激励效应也不大。但随着产业的发展和竞争的加剧，企业利润率增速放缓，税收优惠可以更为显著地缓解企业的融资约束，改善企业现金流，使得减税带给企业的激励效应也会增强（徐政 等，2024）。根据统计数据，我国规模以上工业增加值同比增速自2007年之后处于不断下降的趋势，从2007年的18.5%降至2023年的4.6%，疫情防控转段后并未出现大幅上涨。而税收收入（剔除关税和个人所得税）的同比增速多数情况下还高于规模以上工业增加值同比增速，说明减税政策的空间较为充足，在企业利润率增速放缓、减税政策就业效应日渐凸显（徐政 等，2024）的情况下，结构性减税政策的促就业效能会持续提高。
（四）传统总量型货币政策促就业效能并不明显
根据统计数据，我国的货币供应量M2同比增速、社会融资规模存量同比增速存在紧密的相关关系，2004—2008年间同处于上升态势，2008年国际金融危机后，伴随4万亿元投资的财政刺激计划，在2009年同时出现了一个脉冲式的增长，随后又同处于缓慢下降的态势，但两者对就业的影响均不显著，特别是在2004—2009年期间。直觉上，社会融资规模存量增加，企业获得的资金应该会增加，进而应该会拉动就业，但通过分析却发现，在2004—2009年，我国城镇非私营单位就业人数同比增速较为平稳，没有出现较大变化。2015年之后，货币供应量M2同比增速、社会融资规模存量同比增速放缓，而城镇非私营单位就业人数同比增速却一直处于负增长的态势，说明前期刺激政策并没有很好地促进就业，也说明传统总量型货币政策促就业效能并不明显。
（五）财税政策、货币政策的就业效能发挥离不开其他政策的支持
对于前期刺激政策并没有很好地促进就业的问题，本文认为可能的原因之一，是在2004—2009年那段时间出现的大规模资金“脱实向虚”。资金“脱实向虚”，资金缺乏使用效率，长期处于“空转”状态，没有为实体经济有效“供血”，从而抑制了就业。再者，由于贷款期限长及“借新还旧”，风险从积累到显现会有较长的时滞。根据统计数据，我国地方性商业银行（农村商业银行和城市商业银行）的不良贷款率在2016年之后大幅上升，这距离2008年已过去8年。信贷风险积累产生的问题是，传统落后企业对贷款资金的长期无效占用，以及银行的“惜贷”“慎贷”，不利于产业转型升级及增长新动能的培育，也就不利于拉动就业。由此可以看出，财税政策、货币政策要想发挥效能，也离不开审慎严格的金融监管。
（一）强化“稳就业”的协同目标
宏观经济政策调控的目标有很多，基本目标是经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡。其中，一定增速的经济增长与就业增加之间存在一致性关联（何代欣，2020），但也不绝对，我国在1994—2010年也曾出现过“高增长、低就业”的现象（陆铭 等，2011）。这反映出的问题是，如果仅以经济增长为目标，财税政策和货币政策可能无法做到“稳就业”。如前文的分析，总量型货币政策与就业之间的关联不明显，而正因如此，如果没有“稳就业”这样一个协同目标，仅仅重视经济增长，总量型货币政策与财税政策有可能会出现“隐性不协同”的情况，即：各自政策的初衷都是好的，都是为了促进经济增长，但因为政策传导路径、参与主体、调节重点等方面各有侧重和不同，在动态经济系统中运行时，会出现对“稳就业”不协同的问题。而如果经济增长不能有效带动就业，将不是高质量的增长，后续可能会带来严重的“不良反应”。前期刺激政策消化期感受到的转型阵痛已充分说明了这一点。
基于此，财税政策、货币政策协同“稳就业”的第一个着力点便是形成一个统一明确的“稳就业”目标。更进一步，将“稳就业”、充分就业、高质量就业作为财税政策、货币政策调控的首要目标，相比单纯的经济增长更符合高质量发展的内涵。存在的困难可能是，高质量就业指标监测体系尚不完善，且就业指标存在一定的滞后性，远不如GDP等指标易于监测、反应及时。但这是操作层面的问题，而非路径层面的问题。
（二）深耕“稳就业”的重点领域
财税政策、货币政策协同“稳就业”应基于当前、面向未来，政策制定要适度超前、提前布局，起到支撑、培育、引导、促进的作用。当前，我国经济发展模式正在发生深刻转变，少子化、老龄化导致的房价上涨预期已不可逆转地下降，房地产业从热门回归普通；工业化扩张面临瓶颈，第二产业吸纳就业能力减弱；而同时，数字化、智能化加速重塑各行各业并成为新的经济发展模式，第三产业增加值和就业人员占比稳步提升，新型就业形态快速成长，灵活就业日渐成为常态。
基于此，财税政策、货币政策协同“稳就业”的方向应重点定在数字经济、科技创新、高端制造业、新型服务业，不断加强对新型就业形态、灵活就业的支撑和保障，同时做好对传统产业就业人员转型的帮扶安置。与传统的依靠投资性财政支出拉动就业的情况相比，这对财税政策、货币政策提出了新的要求，更是非比寻常的挑战。
（三）注重政策的科学搭配与有效衔接
新形势下，财税政策、货币政策的协调搭配极具精细化要求，正如学者提出的，财税政策、货币政策搭配是“化学反应”的关系（李成威 等，2022）。故财税政策、货币政策协同“稳就业”应该格外注重政策工具的科学搭配与有效衔接。基于财税政策、货币政策影响就业的机制分析与各项政策工具的就业效能分析，在财政支出端，应优化财政支出结构，以增加服务性财政支出为重点，加大对科技创新、文化、教育的支持力度，投资性财政支出政策应更加精准，重点支持国家重大战略任务，减少对传统基础设施建设投资的依赖；在财政收入端，应以结构性减税降费为重点，大力支持具有较强就业吸纳能力的重点行业和重点企业发展。对于货币政策，应进一步强化“稳就业”的目标导向，注重使用总量型货币政策扩大财税政策的政策空间，创新推出新型结构性货币政策工具，盘活存量、提升效能，增强货币政策“精准性”，以更为直接的传导机制促进就业。
以2018年6月出台的两项政策为例。财税政策方面，财政部、国家税务总局出台增值税留抵退税试点政策，对专用设备制造业等18个大类行业中的企业和电网企业，退还增值税期末留抵税额，为企业提供了“真金白银”的支持。学者研究发现，增值税留抵退税缓解了企业融资约束，促进了企业扩大劳动力需求，增加了就业。货币政策方面，中国人民银行扩大中期借贷便利担保品范围，AA及AA+级公司信用类债券被纳入中期借贷便利抵押品范围。学者研究发现，该政策显著增加了高隐性债务负担城市地方金融机构的信贷投放，提升了当地企业投融资水平和劳动力雇佣数量。这两项政策，在“稳就业”方面都是直达企业的扶持政策，同时同向发力，自然会产生非常好的“稳就业”成效。
（四）加强与其他政策的协同联动
在宏观调控的经济政策与非经济政策中，财税政策、货币政策居于基础地位，但财税政策、货币政策协同的预期效果要真正实现，也需要其他政策的支持和配合。如前文分析的“财政刺激计划+货币供给增加+社会融资规模增加”的政策搭配未能有效拉动就业的情况，缺少严格审慎的金融监管应当是其中很重要的原因。随着协同“稳就业”的财税政策、货币政策更具结构性、更具精细化，政策的传导与落实，就不只是制定财税政策、货币政策那样简单，其对其他政策，如产业政策、金融监管政策等的协调配合也提出了更高的要求。
2018年6月出台的增值税留抵退税政策和扩大中期借贷便利担保品范围政策，被证实显著提升了相关领域企业的劳动力雇佣数量。仔细分析这两项政策，前者是直接增加了企业的现金流，后者是增加了银行的信贷投放能力，进而增加了企业的现金流。然而，只是增加现金流的情况，在2010年之前也曾出现过，但那时的资金很大一部分并未进入实体生产，也就没有促进就业。与之不同的是，2018年上半年，为强化对资管业务的监管，引导资金“脱虚向实”流向实体经济，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局联合发布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号）。学者研究证实，该政策抑制了企业“脱实向虚”，促进了资金流向实体经济（李青原 等，2022）。这充分说明，金融强监管的政策能够为财税政策、货币政策协同“稳就业”提供重要支持，财税政策、货币政策协同“稳就业”也需要类似金融强监管这样的政策来予以配合。
针对怎样按照上述分析的路径与着力点更好推进财税政策、货币政策协同“稳就业”，本文提出如下配套措施建议。
（一）完善高质量就业指标监测体系
实现以“稳就业”作为政策协同的目标，首要的是要具备高质量就业指标监测能力。目前，我国对高质量就业相关指标的监测体系不够完善，尚不能有力支撑起财税政策、货币政策协同“稳就业”的目标，应当通过进一步完善全国劳动力调查制度予以完善和健全。一是确保及时性，实施频次更高的单位调查制度，让相关部门能够及时掌握就业市场变动情况。二是提升完整性，力争完善从劳动力进入市场、得到就业岗位，到退出市场等的全链条的就业监测，定期发布分地区、分行业、分就业群体的劳动参与率、就业总人数、失业率、岗位空缺数、工资水平等指标。三是增强科学性与精准性。指标监测体系设计要精准科学，要能准确反映就业市场的变化，及时根据情况予以调整和补充。
（二）建立财税政策、货币政策“稳就业”反馈机制
有效推动财税政策、货币政策“稳就业”在重点关注的领域展开，以及实现财税政策、货币政策与其他政策的协调配合，都需要一套行之有效的反馈机制。建立反馈机制的目的是更好地应用出台的财税政策、货币政策，在进行有效的就业效应评价后，及时发现政策实施过程中存在的问题，特别是要及时纠正政策传导过程中出现的“隐性不协同”问题。同时，要及时掌握“稳就业”重点领域的财税政策、货币政策需求，为政策工具的制定与创新提供支持。一是加强部门联动，可通过人员联动、制度联动、设施联动等方式实现。二是及时共享相关数据，特别是与就业相关的数据以及在财税政策、货币政策传导过程中的一些中介变量数据。三是要以企业及从业者的利益为核心，反馈机制的设立不能偏离企业和从业人员，要以培育企业良好发展、促进劳动者高质量就业为标准。
（三）进一步加强政策协同的理论研究与工具创新
实现财税政策、货币政策的科学搭配与有效衔接，离不开对政策协同机制的深入研究，以及协同工具的不断创新。2008 年国际金融危机爆发之前，西方主流宏观政策理论强调中央银行的独立性，不建议财政政策和货币政策之间的协调。与西方国家不同，我国长期以来十分强调宏观政策协调。但由于经济理论主要借鉴于西方经济学，我们虽强调政策协同的重要性，却还没有形成适合自身国情的宏观政策协同理论来指导政策协同的实践，这也使得我们的宏观经济政策协调效果并不十分如意（陈彦斌 等，2023）。近年来，随着动态随机一般均衡、现代货币理论的深入发展，财税政策、货币政策协同的理论研究又引起了学术界的重视。我国人口规模巨大，可以以“稳就业”为协同目标，加强宏观经济政策，首先是财税政策、货币政策协同的理论研究。同时，为实现更多更科学的政策搭配，应结合我国发展实际不断创新推出新的协同政策工具。政策工具创新要摆脱传统经济理论和陈旧观念的束缚，甚至可以尝试一些“颠覆”认知的政策，先行先试、先立后破，让我国的财税政策、货币政策协同“稳就业”保持不断增强的活力。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第6期。）
欢迎按以下格式引用：
杨杨，于鑫.财税政策、货币政策如何协同“稳就业”[J].税务研究，2024（6）：12-18.
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●税收优惠能够激励新能源企业研发创新吗？——以A股新能源上市公司为例
●研发费用加计扣除激励企业创新能力提升分析——基于融资约束的调节效应
●中国税务杂志社“高质量推进中国式现代化税务实践”主题征稿启事