欧盟碳关税影响分析及应对建议
作者：
高 萍（中央财经大学财政税务学院）
林 菲（中央财经大学财政税务学院）
碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）是指运用碳定价机制实施碳减排的国家（地区）对源自未采用相同强度和类似碳减排措施国家（地区）的进口商品收取相应的“碳价格”，以防止碳泄漏并保护本国（地区）产品竞争力的政策措施。由于其经济性质与关税类似，通常又称其为碳关税。
随着欧盟碳排放权交易体系（Emissions Trading Scheme，ETS）进入第三、第四阶段，拍卖逐步取代免费配额成为碳配额分配的主要方式，第三阶段欧盟范围内的57%碳配额被拍卖。由于欧盟的碳价格不断提高，碳泄漏问题和企业的国际竞争力问题进一步凸显，碳关税成为欧盟应对气候变化的重要政策工具并正式进入立法程序。2019年12月，欧盟委员会发布《绿色新政》，将碳关税列为《绿色新政》的核心内容。2021年7月，欧盟委员会出台《欧洲议会和理事会关于建立碳边境调节机制法规的提案》（以下简称《立法提案》）。2021年11月欧洲议会公布对《立法提案》的修改意见。2022年3月欧盟理事会通过《立法提案》。尽管欧盟碳关税尚未完成最终立法程序，涉及的条款细节仍存在变数，但其主要框架规定已经形成，且作为欧盟应对碳泄漏的重要措施，促使其实施落地将会是欧盟未来努力追求的目标。对此，我国应提前做好预案，对欧盟碳关税立法及其可能造成的影响进行研判，并寻求有效应对策略，以切实维护我国相关企业的合法权益。
根据欧盟《立法提案》，欧盟委员会设计了三类碳关税的政策实施工具。第一类是由边境海关依据欧盟碳价格与产品的默认碳强度对产品征收进口碳税；第二类是对进口和国内生产的碳密集型材料征收消费税，同时延续欧盟ETS的免费配额制度；第三类是采用近似ETS的拍卖制度，要求进口商根据其进口到欧盟的产品的碳排放强度提交“CBAM证书”，CBAM证书价格取决于每周欧盟ETS收盘价的平均价格。《立法提案》建议采用CBAM证书形式的碳关税，即要求进口商依据进口产品的实际碳排放提交相应数量的CBAM证书，并设置从2026年开始的10年碳关税过渡期。概言之，欧盟计划实施的碳关税是一种针对特定进口产品碳排放量的CBAM证书拍卖制度。
（一）欧盟碳关税适用对象与适用行业
1.适用对象。欧盟碳关税的适用对象是从第三国进口至欧盟关税区的货物，但不包括已纳入欧盟ETS覆盖范围的货物。受碳关税管控的是基本材料、基本材料产品从生产到进口时排放的温室气体，即二氧化碳（CO2），一氧化二氮（N2O）和全氟碳化合物（PFCs）。此外，欧盟ETS已经覆盖的国家（地区），或已与欧盟签订协议将欧盟ETS与该国（地区）的碳排放权交易系统完全连接起来的第三国（地区），如冰岛、列支敦士登、挪威、瑞士等，无须缴纳碳关税。
2.适用行业。欧盟碳关税的适用行业依据欧盟ETS覆盖行业、温室气体排放总量情况和碳泄漏风险水平进行确定。在初始阶段，碳关税涉及水泥、钢铁、铝、化肥、电力等五个行业，但主要适用于有足够的信息来确定碳排放量参考值的材料和材料产品，并非涵盖行业全部产品。由于技术限制，有机化学品、炼油产品以及废铁（税则号7204）、铁合金（税则号7202）和若干肥料（税则号31056000）暂不纳入碳关税覆盖范围。根据《立法提案》，下一阶段欧盟碳关税将进一步覆盖受碳泄漏影响的其他行业，如交通运输、炼油等行业，甚至将包括下游生产商（如零部件和最终产品制造商）。
（二）欧盟碳关税碳排放量核算与碳价格抵免
1.碳排放量核算。产品的二氧化碳排放（embedded emissions）包括直接排放、间接排放和所投入原材料所含碳排放。其中，直接排放是指生产者直接控制的商品生产过程中产生的二氧化碳排放，间接排放主要指在商品生产过程中消耗的电力等所含的二氧化碳排放。欧盟《立法提案》规定，现阶段CBAM证书核算的碳排放只包括直接排放，暂不考虑间接排放和所投入原材料包含的碳排放。计算碳排放量有两种依据，一种是默认值，另一种是实际排放值。默认值主要由欧盟委员会以每个出口国和每种货物（电力除外）的平均碳排放强度为基础确定，实际排放值依据生产者的实际排放数值进行计算。根据欧盟《立法提案》，进口水泥、钢铁、铝和化肥产品的碳排放量拟依据实际排放值计算（当实际排放值无法确定时，可采用默认值计算），进口电力的碳排放量采用默认值计算。
2.碳价格抵免。欧盟进口商可以在提交的碳关税申请中，说明其进口货物的碳排放在原产国（地区）已支付的碳价格以及可减少的CBAM证书数量。同时，进口商须备存由独立机构核证的已支付碳价格记录，并且证明该碳价格未受出口退税或其他任何形式的补偿。欧盟《立法提案》承认以碳税或排放额度形式存在的可量化的碳价格，如果进口商在原产国（地区）支付的碳价格高于CBAM证书标注的价格，则无须缴纳碳关税。
二、欧盟碳关税对我国出口贸易的影响
欧盟碳关税依据进口产品的二氧化碳排放量在进口环节加征，影响特定产品和服务在国际间的转移。征收碳关税可能会造成严重的贸易摩擦（胡国珠 等，2010），特别是对于发展中国家而言，碳关税将严重冲击发展中国家的工业产品成本优势，降低出口企业的利润水平（LING 等，2015），导致相关产品的出口量猛降，恶化发展中国家的制造业出口环境。于我国而言，欧盟碳关税对我国出口贸易的影响程度主要取决于我国与欧盟贸易的关联度、出口产品碳排放水平和碳价格差异三个基本因素。与欧盟的贸易关联度越高、出口产品碳排放水平越高、碳价格差异越多，受欧盟碳关税影响程度越深。以下从上述三个维度分析欧盟碳关税对我国出口贸易的影响。
（一）基于与欧盟贸易关联度维度
欧盟一直是我国最重要的贸易伙伴之一。近十年来我国对欧盟进出口总额不断上升，2011—2019年我国对欧盟出口总额增长近43%，进口总额增长近65%，并且我国对欧盟贸易始终保持稳定的贸易顺差，2019年贸易顺差达到1 519亿美元（见图1左，略）。从所占比重看，2012年以前我国出口欧盟总额约占全部出口贸易总额的20%，尽管此后由于欧元区陷入主权债务危机和欧盟贸易保护主义抬头等因素导致我国对欧盟出口减少，我国对欧盟出口总额比重仍维持在17%左右。以2019年为例，欧盟占我国出口贸易总额的17%位居第一，其次是美国、东盟等（见图1右，略）。
欧盟提出的碳关税适用行业中除电力外，均属于我国主要的出口行业，特别是钢铁和铝。因此，钢铁和铝是我国受欧盟碳关税影响最大的行业。2020年我国对欧盟的相关钢材和铝产品出口量占对全球钢材和铝出口量的4%和9%。其中，我国出口欧盟的钢材产品总量较大，是我国出口欧盟数量最多的产品，平均每年对欧出口55亿美元。由于我国出口欧盟的水泥和化肥总量较小，占出口总量的比例低于1%，因此，我国的水泥和化肥行业受欧盟碳关税影响相对较小。
总体而言，短期内我国对欧盟出口的水泥和化肥相关行业产品的总量较小，受欧盟碳关税的影响较小，但钢铁和铝行业对欧盟的出口贸易将受到碳关税的冲击；长期看，由于我国与欧盟贸易关联度高，随着碳关税覆盖范围的扩大，将进一步加重其对我国贸易的负面影响。依据欧盟出台的《2021—2030年碳泄漏清单》，采矿、造纸、纺织、陶瓷等行业存在高强度的碳泄漏，都可能是未来欧盟碳关税的覆盖范围，这使我国对欧盟出口的大部分工业产品都可能受到碳关税的冲击。根据张友国 等（2015）的测算，如果欧美国家征收每吨50美元的碳关税，会导致我国化学工业、金属冶炼及压延加工业、金属制品业等11个碳密集型行业向欧美的出口量下降幅度超过50%。此外，欧盟碳关税的实施，可能引起其他国家（地区）效仿，甚至可能出现以欧盟为首的碳关税同盟，这将对我国制造业出口造成严重冲击，给对外贸易发展和企业参与国际竞争带来严峻挑战。
（二）基于出口欧盟产品碳排放水平维度
我国出口欧盟产品的碳排放水平较高，是碳排放量的净出口国。根据腾讯研究院基于欧盟统计局和《中国贸易外经统计年鉴》的进出口数据的测算结果，2018年我国出口欧盟产品所含二氧化碳排放量为2.7亿吨，约占总出口排放量的17.6%，而从欧盟进口产品碳排放量仅为0.31亿吨。从行业看，我国钢铁、铝、水泥等行业的二氧化碳排放量较大，2018年我国钢铁行业碳排放量占全球钢铁行业碳排放量的51%，而欧盟钢铁行业碳排放量占全球钢铁行业碳排放量的比例为12%，日本为8%；2020年我国水泥行业二氧化碳排放量为12.3亿吨。此外，我国在化肥、铝等行业的生产碳排放强度明显高于欧盟。欧盟生产每吨氨的平均排放量为1.9吨二氧化碳当量，而我国约为5吨二氧化碳当量；欧盟生产每吨铝的平均间接排放量为7吨二氧化碳当量，全球生产每吨铝的平均间接排放量为16.5吨二氧化碳当量，而我国约为20吨二氧化碳当量。
我国出口欧盟产品的碳排放水平高，意味着碳关税一旦实施，对欧盟的出口商需要承担更高昂的成本，将严重削弱相关行业的国际竞争力。值得注意的是，由于我国的碳排放数据核算存在准确性和及时性缺乏、排放因子统计基础偏差大、全国和地方的核算标准尚未统一等问题，排放数据缺乏有效性和权威性，目前被国内外广泛引用的我国碳排放数据并非完全源于我国权威部门的核算结果。若欧盟依据偏离实际的碳排放数据征收碳关税，将额外增加出口商的成本，进一步加剧欧盟碳关税对我国出口贸易的冲击。
（三）基于与欧盟碳价格差异维度
欧盟ETS的启动时间早，在制度设计、运行机制和市场接受度等方面相对成熟。欧盟碳关税允许抵免产品在原生产国（地区）已支付的碳价格，这样，原生产国（地区）的碳定价机制越完善，碳价格越接近欧盟碳价，则产品受碳关税的负面影响就越小。目前看，我国和欧盟的碳定价机制仍存在较大差距，主要体现在覆盖行业和碳价格水平。欧盟ETS覆盖行业广，包括电力行业、制造业和航空业，约占欧盟温室气体排放量的40%，并且计划扩大至海运行业、道路运输业和建筑业。而我国由于各行业碳排放的数据核算、行业标准、技术规范等尚未完善，全国碳排放权交易市场暂时只纳入了电力行业。
从碳价格看，由于碳价格受配额供需、经济状况、燃料价格、碳排放权交易市场运营状况和监管程度等影响，波动性较强。欧盟碳价格在经历2005年仅为每吨二氧化碳25欧元、2007年一度降至0欧元、2013年徘徊在5欧元左右等剧烈波动和下跌后，引入了市场储备机制，碳价格稳步提高，2021年12月已突破每吨90欧元。与欧盟ETS相比，我国的碳排放权交易市场不活跃，缺乏市场流动性，碳交易总额远低于预期。自我国启动全国碳排放权交易市场以来，欧盟ETS日平均交易价格超过我国日平均碳价的9倍。此外，根据经济合作与发展组织（OECD）衡量碳定价工作的碳定价分数（CPS）指标估计，我国同发达国家的碳定价分数差距较大，2018年我国全国碳排放权交易市场的CPS60得分仅为9%，瑞士高达84%，欧盟为44%。据OECD估计，即使我国建立了涵盖100%电力行业排放与60%工业排放且碳价格达到每吨75元的全国碳排放权交易市场，CPS60得分仍仅达到19%，不足欧盟的一半。
通过上述分析可见，我国与欧盟的碳价格差异较大，我国碳排放权交易市场的覆盖范围明显小于欧盟。这意味着我国对欧盟出口的大部分产品都难以获得碳价格抵免。欧盟碳关税的实施将大幅提高我国对欧盟相关出口产品的价格，严重挤压出口企业的利润。
三、应对欧盟碳关税的对策与建议
针对欧盟碳关税的立法提案，我国应提前做好预案准备，积极寻求应对策略，以掌握全球环境治理中国际税收协调的主动权，更好维护我国利益。
（一）评估欧盟碳关税的公平性与合法性
《联合国气候变化框架公约》确立的“共同但有区别的责任”是国际合作应对气候变化的基本原则，《京都议定书》也以法规的形式明确了发达国家与发展中国家的不同减排义务。《巴黎协定》是2020年后全球应对气候变化的统一部署，遵循了“共同但有区别的责任”原则，并将“不同国情”这一变量要素纳入该原则中，使得该原则发展成为“共同但有区别责任——各自能力——不同国情”的形态。因此，“共同但有区别的责任”是全球气候治理的核心原则与法律支柱，属于国际法上的区别待遇。从国际关系的角度上看，气候变化全球治理的矛盾本质是不同国家政治和经济利益诉求的矛盾。欧盟以自身设立的标准征收碳关税，形成贸易壁垒，违背了“共同但有区别的责任”这一应对气候变化的核心原则，会对凝聚国际社会共识、共同应对气候变化产生消极影响。同时，由于经济发展阶段、资源禀赋和科技实力等存在差距，各国减少温室气体排放的手段、力度也不同，如果纷纷效仿欧盟碳关税的做法，将使国际贸易受到极大扭曲。基于此，我国首先应依据“共同但有区别的责任”这一基本原则对欧盟碳关税的公平性、合法性提出质疑。
同时，我国应积极运用WTO规则应对欧盟借碳关税以保护环境的名义实施绿色贸易保护主义。WTO规则中的最惠国待遇和国民待遇是基于税收优惠的，而欧盟碳关税的立足点基于成本趋同，二者的实质性内容完全不同，碳关税试图系统性地改变最惠国待遇和国民待遇的实施方式。我国在对欧盟试图改变WTO相关规则的未来博弈中，应坚定维护发展中国家的经济利益，依据现行《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）条款维护我国企业的合法权益。具体主张如下。
第一，碳关税有违最惠国待遇和国民待遇原则。（1）碳关税根据不同国家碳减排方式和力度的不同，设置不同的差别税率，有违最惠国待遇原则。（2）最惠国待遇和国民待遇都是基于同类产品（like product）的非歧视待遇，欧盟以进口产品的碳排放量来区分产品的“相似度”，根据碳排放量针对同类产品征收不同的关税，实际上是根据生产工艺和过程对相同产品进行区别对待，有违最惠国待遇和国民待遇原则。（3）碳定价机制、产品碳排放量核算等事项的评估标准完全由欧盟制定，以本地区制定的碳核算标准衡量别国的二氧化碳排放量，忽略了国家间的经济、环境和技术水平差异，即使采用一致性的评估标准，这种评估依然是存在歧视性的，并且可能导致进口产品比欧盟同类产品负担更多的税费，有违最惠国待遇和国民待遇原则。
第二，欧盟援引GATT环保例外规定充满争议。欧盟认为，如果碳关税的设计考虑到减少全球温室气体排放的明确环境目标，并维护最高的环境整体性，则符合WTO规则。碳关税是否能援引GATT第20条的环保例外规定，关键在于能否充分论证碳关税是为保障人民、动植物的生命或健康所“必需”的措施，碳关税与解决碳泄漏等环境问题是否存在直接、必要且紧密的联系。但研究表明，欧盟碳关税对碳排放减少的效果不到总排放量的0.1%，这对应对气候变暖的作用微乎其微。
（二）完善碳排放总量核算的基础性工作
在对欧盟碳关税进行质疑、驳斥的同时，我国应加强对欧盟碳关税具体方案的研究，特别是要及时了解和掌握欧盟针对高碳产品出台的碳排放量核算准则。碳排放量核算是征收碳关税最为重要且复杂的一环，它不仅涉及高碳产品生产时的直接排放和间接排放核算，还涉及产品全生产过程的碳排放量界定。虽然目前欧盟尚未出台相关的技术准则，但根据其《立法提案》建议，欧盟将会基于欧盟ETS基准或欧盟平均排放强度等更高的水平设定碳关税范围内产品的碳排放量参考值。由欧盟设立的碳排放量参考值将直接影响我国受碳关税冲击的产品范围和缴纳碳关税的金额，因此我国需尽快完善碳排放总量核算的基础性工作，提高碳排放量统计数据的准确性和时效性，建立科学、统一、高效且与国际接轨的全国碳排放量核算体系，助力我国碳达峰碳中和目标的实现。具体建议包括以下两个方面。
1.提高碳排放量数据的准确性和时效性。一是建立常态化的碳排放监测体系。将碳排放监测点从行政区逐步扩大至各企业和各排放源，完善数字化、信息化的碳排放在线监测系统，使碳排放监测范围覆盖至高碳产品的生产全过程，为碳排放量核算提供覆盖范围更广、更精确及时并且与国际接轨的碳排放态势监测数据。二是构建完整、标准化、可动态更新的数据共享平台。统筹各地区、各行业部门的碳排放量数据，为建立覆盖产品全生命周期的碳排放量核算体系与全口径温室气体排放清单提供数据支撑。
2.完善碳排放量核算体系。一是建立兼顾国际公约要求和国内实际的全国碳排放量核算体系。强化学习和引用国际碳排放量核算最新指南，形成统一规范、准确权威的关于全国碳排放量核算、报告、核查标准的指南，促进国家和省级的核算标准与排放清单的标准化、规范化、一体化建设。二是完善二氧化碳排放因子的核算。建立国家温室气体排放因子公开数据库和动态更新机制，扩大我国排放因子数据库的国际影响力，进而逐步影响全球温室气体清单编制和二氧化碳排放核算，促使我国在与欧盟的碳关税协商中能逐步掌握话语权和主动权。三是深度参与国际碳排放量核算方法体系的构建研究，积极针对国际碳排放量核算指南和欧盟碳关税核算标准中不合理的部分提出意见，推动建立更为科学、合理、公平的国际碳排放量核算方法体系。
（三）稳步推进碳定价机制建设
欧盟碳关税是建立在欧盟ETS基础上的CBAM证书拍卖制度，无论是CBAM证书价格还是碳关税覆盖范围、豁免规则都与ETS紧密挂钩，欧盟碳关税允许抵免进口商在原产国支付的碳价格。从长期看，碳定价机制是各国参与全球气候治理的重要政策工具，同时，碳排放权交易市场也是我国实现碳达峰碳中和的重要政策抓手，我国应高度重视，进一步发挥市场机制在碳减排中的促进作用，稳步推进碳定价机制的建设，逐步建立市场机制在碳定价中的主导作用。具体建议包括以下三个方面。
1.扩大全国碳排放权交易市场的覆盖范围。适度从紧、循序渐进地推进全国碳排放权交易市场的平稳健康发展。可参考欧盟ETS分阶段稳步进行覆盖范围的调整，初步阶段优先选择将具有较丰富试点经验且污染程度高的钢铁、水泥、石化等行业纳入碳排放权交易市场，完善阶段可进一步探讨将航空、碳捕集和储存装置等行业部门纳入碳排放权交易市场的可行性。通过逐步扩大全国碳排放权交易市场管控行业范围、提升碳排放权交易市场管控行业碳排放量占总排放量的比例等，积极应对欧盟碳关税对我国贸易的影响。
2.加快形成合理有效的碳价格。一是增加全国碳排放权交易市场流动性。鼓励更多利益相关方参与碳交易，探索交易品种创新和交易制度改革以实现交易形式多元化，同时加强财政金融政策的激励作用，通过设立低碳绿色政府性基金等实质性激励政策，改善并提升全国碳排放权交易市场的流动性。二是构建碳价格调控机制。基于经济运行规则出台碳价格调控机制，促使碳价格稳步提升。三是建立具有中国特色的碳排放权交易与碳税协同配合机制。通过改造含碳能源消费税、资源税或者在环境保护税中增设二氧化碳税目等方式，设计涵盖征收对象、征收范围、负担水平、过渡方案等全方位动态调节的复合式碳定价机制，充分发挥“碳排放权交易＋碳税”的双轮驱动作用，增强价格机制引导碳减排资源优化配置的作用。
3.对重点行业实施有针对性的碳定价政策。一是构建我国的碳排放权交易免费配额清单。在逐步调低免费配额比例的同时，明确制定并及时更新可享受免费配额的行业名录，增加企业对碳定价政策的理性预期，适度减轻相关行业企业的经济负担，并引导企业通过绿色清洁生产减少碳排放。二是构建我国的碳达峰碳中和重点关注行业清单。可参考欧盟的方法，依据出口产品的贸易强度和碳排放强度测算碳泄漏程度，将碳泄漏程度高的行业列入重点关注行业清单，并对清单上的行业采取有针对性的环境、经济政策，使高碳行业能有计划地实现绿色低碳转型和清洁生产发展，规避可能发生的贸易风险。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第7期。）
欢迎按以下格式引用：
高萍，林菲.欧盟碳关税影响分析及应对建议[J].税务研究，2022（7）：92-98.
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