杰弗里·欧文斯 著（维也纳经济大学全球税收政策研究中心）
陈新 译（国家税务总局苏州工业园区税务局）
一、引言
我们生活在一个透明的时代，各国政府获取信息的机会前所未有，大数据已然成为现实。谷歌、阿里巴巴、脸书和亚马逊等企业汇集了大量数据，规模史无前例，从而能够借以了解其众多客户的工作、休闲及消费习惯，并对客户情况进行分析。 各国民众继而要求政府和企业提高透明度，希望知晓政府和企业掌握了哪些数据，以及这些数据是如何使用的。从税收的角度来看，人们越来越需要知道“谁正在缴纳什么税款”。税务部门无法置身于数字化发展的趋势之外。 传统的税收"关系"通常涉及纳税人就其税收事项与税务机关进行闭门互动，公众对这些税收事项的认识一般仅限于年度报表或因诉讼导致的披露。但到了21世纪，企业乃至富人的纳税问题已成为街谈巷议的话题，税收治理上升到了政治议程。这不仅会影响企业与税务机关的关系，还会影响企业的公众形象、与消费者的关系、与员工的关系,以及公司自身的品牌、声誉等，甚至潜在影响每股收益。 税收透明度具有多方面的含义，但不妨首先考虑三个广义的概念。第一种透明度是指特定纳税人的税收事项相对于税务机关的透明度，这种透明度传统上涉及信息的机密性，数据不公开。第二种透明度涉及对公司缴纳税款的披露要求，随后相关数据将被公之于众。第三种形式的透明度和披露要求侧重于政府本身，政府必须做好更充分的准备，披露其风险评估和审计标准；更愿意定期与纳税人接触，并在其税收政策制定过程中持更为开放的态度。 综上，我们可以看到透明（Transparency）、信任（Trust）和技术（Technology）之间的紧密联系，笔者将其称为“3T议程”。3T议程之间的密切关系体现在新技术可以促进更高的透明度，更高的透明度可以促进更好的信任。
二、数字化时代的税收善治
图1显示了构成税收善治（good tax governance）的不同要素，以及政府为提高税收透明度而采取的最新举措。同时企业界也积极主动，力求有所作为。如The B team一直在宣传提高跨国公司（multinational enterprises,MNEs）税收事项透明度的必要性，认为提高透明度将增进信任、减少争议。为促进可持续和包容性增长，全球可持续发展标准委员会（The Global Stability Standards Board,GSSB）最近针对大型跨国公司制定了新的税务标准——GRI 207：税务2019。该标准建议跨国公司应明确其税务报告方法，制定并披露其税务治理和控制框架，具体包括：确定董事会中谁对税务负全面责任，管理税务风险的方法是什么，与所有利益相关方（而不仅仅是股东）沟通的内容是什么，并公布其国别报告。这些都是较为远大的目标，但越来越多的大型跨国公司已经承诺为此而努力。此外，鉴于最近发生的一些泄密事件，企业界逐渐开始讨论是否应要求外部审计师对公司内部税务控制框架进行审计。 进入21世纪，包括中国企业在内的跨国公司，其业务已经真正实现了全球化。跨国公司拥有国际供应链，在将最终商品和服务出售、租赁或许可给最终消费者之前，部分完工的商品和服务已在跨境流动。在过去的20年里，跨国公司的数量翻了一番，外国子公司的数量翻了两番。目前，全球最大的实体中有42个是跨国公司，三分之一的跨境交易发生在关联方之间。中国的跨国公司置身于这一趋势之中，并且已成为主要的参与者，特别是在发展中国家之中。例如，中国现在是大多数非洲国家的主要贸易伙伴。 尽管目前逆全球化思潮不断涌现，但全球化趋势不太可能逆转，未来我们可能会看到地区性而非全球性供应链的更快发展。 伴随着全球即时通信和资金自由流动，数字经济的勃兴意味着集团内部交易的数量和类型呈指数级增长。数字革命使企业能够与各国消费者进行商业互动，同时保持比数字时代出现之前更有限的实体存在。这些因素也影响到了公众关于税收的讨论。 由于跨国公司的重要性日益增强，关于提高透明度的呼声也与日俱增，特别是针对大公司和那些侧重数字化交付商业模式的公司。跨国公司现在必须做好思想准备，无论它们在何处开展经营活动，包括在离岸管辖区，其母国的税务机关都能获得与这些活动有关的信息。国别报告已成为现实，经济合作与发展组织（OECD）的税基侵蚀和利润转移（BEPS）项目提出了转让定价主体文档和本地文档，并以此为新的全球标准，发达国家和发展中国家的跨国公司都应遵循这些标准。 具体而言，BEPS国别报告作为一种高水平的风险评估工具，要求按国别进行信息汇总。其中包括集团所有实体分国别的清单，并附有其主要活动的业务代码。需要按模板报告的财务数据包括收入、税前收益、现金税、当期税额、注册资本、累计盈余、员工总数和有形资产。 随着这些新工具的拟定，迫切需要对其加以落实，确保各国采取方法的一致性和向各国政府提供信息的及时性，并在收集信息的成本与这些信息对于跨国公司全球经营的披露之间取得平衡。OECD的国际税收遵从保障计划（ICAP）旨在实现这一目标，至少在该计划范围内有限数量的国家和跨国公司应该落实。 许多人呼吁公开国别报告中的数据，特别是非政府组织，也包括一些更有远见的跨国公司。七国集团（G7）、二十国集团（G20）和大多数国家的政府都抵制这一呼吁，并决定至少在最初阶段，这些信息只应提供给各国的税务部门。在当前新的透明环境下，鉴于提高透明度是重建公众对跨国公司信任的第一步，这一结果从长远来看是否可持续，抑或甚至是否可取，都值得怀疑。这是OECD在2020年审议的关键问题之一，也是欧盟目前讨论的焦点之一。 数字技术在提升税收善治方面能发挥什么作用？扼要的回答是：关键作用！数字技术可以提高税收透明度，减少腐败机会，帮助追查金融犯罪和其他犯罪，改善风险管理。同时，通过使税务部门为纳税人提供更好、更具针对性的服务，数字化可以提高纳税人对税收制度的信心，从而促进自愿遵从。 各国政府已经在利用数字技术打击非法资金流动，例如： *利用区块链将空壳公司、信托、基金和有限责任合伙等不透明工具的最终受益所有人记录在案； *利用区块链追踪非法走私动物； *探索如何利用人工智能、机器人技术和大数据识别偷漏税模式； *利用不同的数据来源（公共数据库、税务文件、社交媒体、汽车和财产等权属的政府登记）建立纳税人档案，并利用这些信息核实纳税人申报的收入是否与其持有的财富相符（一些国家制定了针对不明来源财富的法规）。 对这些进展的一个担忧是，如此一来，可能会打破权力的平衡，使之转而有利于税务部门。这可能需要我们重新审视，在数字时代应该如何界定纳税人的权利。此外，如果政府和公民之间存在高度信任，各国将更容易实现税收管理数字化。 纳税人和税务机关之间的透明度提升是一件好事，因为它将带来更优的税收治理、减少争议、增进相互理解，以及建立税务部门和纳税人之间以信任为基础的关系。 关于跨国公司是否缴纳了其公平“份额”的税收，争论主要集中在其实际税率（Effective Tax Rates,ETR）上。然而，一家公司的税务状况远比其实际的企业所得税税率更具动态性。公布的实际税率仅包括企业所得税，而企业所得税通常只占公司应缴纳总税款的一小部分。此外，企业界认为，不仅需要涵盖公司缴纳的税款，还需要涵盖公司对所在国家和团体的经济和社会贡献。这是欧洲企业税务论坛（European Business Tax Forum）最近与The B team合作发起的一项倡议的重点。 在当前疫情和经济双重挑战的背景下，公众越来越关注税收问题。大多数国家的政府现在都出现了巨额赤字，政府债务水平前所未有。许多政府继续增加公共开支。民众自然会担心，应对新冠肺炎疫情的支出不能在全民之间公平分配。如此种种导致了民粹主义的兴起，公民被人为地分为两个同质群体：“纯洁”的人民和“腐败”的精英。这些趋势对各国税收政策、进而对全球税收政策都产生了重大的影响。 这场关于跨国公司的全民讨论也受到了两个相关动向的影响，这两个动向使税收筹划成为人们关注的焦点。首先，许多资源丰富的发展中国家越来越认识到，跨国公司缴纳的税款部分被政客和其他中间人挪用，用于其私人或政治目的。这导致了“采掘业透明度行动计划”（EITI）的发起，即跨国公司通过公开披露其在这些国家的经营活动，包括向政府各部门支付的款项，提高透明度。这些披露促进了跨国公司经营所在国的廉政和治理。跨国公司披露更多其所缴纳税费信息的理念，在更广泛的税收公平争论中被提及。 其次，近年来，富人利用不透明实体（包括利用低税收辖区和税收保密辖区）进行逃税的行为被大量曝光，使得人们越来越关注高净值个人（HNWI）的纳税情况。 公众意识的提高引发了更大范围的公开讨论，包括许多国家的政府审查和议会质询。政治家和评论人士对所谓的税收公平或税收不公的关注度更高，因为他们认识到，通过税收筹划而少缴纳税款的跨国公司可能只是按照税法的文字，而非税法精神行事，这也是BEPS 1.0的主要驱动力。 如果各国意欲通过自愿遵从的方式获得绝大部分税收收入，公众对税收制度“公平性”的信心至关重要。只有90%的纳税人在90%的时间里都能做到自愿遵从，现代税收制度才能发挥作用。目前全球围绕跨国公司是否缴纳了“公平份额税收”的争论，以及税基侵蚀和利润转移等国际税收技术和政策问题，最初可能会削弱这种信心，但从长远来看可能会导致透明度的增强，进而有助于恢复公众对税收制度的信任。此外，对透明和信任的态度部分取决于文化因素。例如，与欧洲相比，亚洲地区民众对政府获取信息的态度似乎更为“宽松”。
三、小结
税收善治的争论主要围绕3T议程展开——透明、信任和技术。这场争论涉及很多方面，参与者众多，时间表亦有所不同。在某些情况下，很难预测当前争论的最终结果。但有一点是明确的：昔日不会重来，税收不会重新成为税务技术人员闭门造车的对象。鉴于税收是任何市场经济的核心，这一变化应该受到欢迎。政府和企业界现在需要树立的目标是：公开讨论应以确凿的事实为基础，而不是基于凭空杜撰；通过讨论将形成一套超越行业、国家和国家集团的全球一致的报告要求。该全球标准将最大限度地降低遵从成本，并确保所有公司和行业都有一个公平的竞争环境。OECD居于领导这项工作的最佳地位，但仍然需要企业界和发展中国家的建设性参与。 （本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第6期）