减税降费政策绩效评估与优化建议——基于甘肃省实践的调查
作者：
任兆龙（兰州大学管理学院）
减税降费政策立足助企纾困，是当前我国政府缓解经济下行压力、推动经济高质量发展的关键举措。该政策旨在通过减轻企业税费负担、激发市场活力、完善税制结构来实现经济恢复与增长目标（包东红 等，2020）。政策绩效指政策实施后所产生的效果和成果，以及这些效果和成果在多大程度上达到预定的目标和期望（陈振明，2003）。政策绩效主要包括经济性、效率性、效果性、公平性、环境性、可持续性等方面的成效。政策绩效评估则是衡量政策绩效的具体手段，是一种基于结果导向，运用科学的方法、规范的流程、相对统一的指标及标准，对政府公共政策的投入产出进行综合性测量与分析的活动（中国行政管理学会课题组，2013）。通过政策绩效评估分析，关注解决减税降费政策的绩效问题，可以降低从政策设计到落实过程中的损耗，确保政策精准落地，提升政策效果。
当前“减税降费政策绩效评估”相关主题文献基本遵循“绩效现状－问题－影响因素－路径选择”的研究脉络。其中：关于绩效现状的研究主要涉及政策效果（张学诞 等，2019）；问题相关的研究包含政策传导不畅、公共部门落实力不足、企业获得感不足等方面（王芳卉，2020）；关于影响因素的研究包含财税体制改革、税收法定原则落实、政府主导的财政投资、政府职能转变落实、社会保障缴费等方面（杨灿明，2017）；关于优化路径的研究主要基于新背景、新政策、新目标下的规范理论性分析与深入具体实践的案例分析，涉及税制改革、涉企收费调整与政府简政放权、财政收入绩效评价等关键环节与主要着力点（庞凤喜 等，2019）。然而，现有研究存在一定程度的局限性。比如，未能深入探究减税降费政策的具体过程，忽视政策落实细节对最终绩效的影响。
本文通过对甘肃省减税降费政策实践情况开展绩效评估，探究影响政策绩效的原因，进而提出提升减税降费政策绩效的建议，旨在深化对减税降费政策绩效的理解，并为进一步提升减税降费政策绩效提供借鉴。
在中央统一指导下，甘肃省减税降费政策取得了一定成绩，也积累了一些实践经验，这为研究减税降费政策绩效提供了丰富的案例数据。从2008年开始，甘肃省的减税降费政策大致与全国政策保持一致，可分为结构性调整、普遍性减免以及应急和恢复三个主要阶段。在2008年8月到2016年4月的结构性减税降费期间，甘肃省实施一系列措施，包括营改增、所得税优惠、资源税改革等。2016年5月至2020年1月，甘肃省进入大规模普惠性减税降费阶段，其间主要采取降低增值税率、为小微企业提供普惠性税收减免、个人所得税专项附加扣除、降低社会保险费费率等。2020年2月以来，甘肃省着重实施一系列针对优化营商环境、减轻企业负担等的减税降费措施，包括免征小规模纳税人增值税和个体工商户所得税、延期企业所得税缴纳、减免社会保险费以及退还失业保险等。这一阶段的实践特点包括降低税率、增加扣除、扩大范围（包东红 等，2020）。2023年，甘肃省实现新增减税降费及退税缓费278.2亿元，其中民营经济的占比超过70%。
为了解甘肃省减税降费政策的绩效问题，笔者2023年6月至7月在甘肃省四个市州税务部门进行实地调研。通过与税务工作人员开展访谈，以及针对当地企业与居民的问卷调查等形式的绩效评估活动，发现甘肃省减税降费政策实践中存在以下问题。
1.税费负担下降，但拉动作用有待提升。减税降费政策的最终目的在于促进经济增长。2022年，甘肃省累计办理新增减税降费及退税缓税缓费360.2亿元。减税降费政策有效减轻市场主体税费负担，全省1 500户重点税源企业每百元营业收入税费负担下降8.7%。但是，2022年，甘肃省第三产业增加值增长4.4%，低于全国第三产业增长水平；甘肃省固定资产投资增长10.1%，低于全国固定资产投资增长水平；甘肃省社会消费品零售总额下降2.8%，低于全国社会消费品零售总额增长水平。这意味着，目前企业税负下降成果未能如预期一样转化为经济发展活力，政策对经济增长的拉动作用仍有一定提升空间。
2.纾困功能初显，但政策效果有待增强。2021年甘肃新增减税降费超110亿元，市场主体总量突破200万户，助企纾困效果初显。然而，该政策对于一些市场主体的作用却仍旧有待提升。根据甘肃省统计局数据，2021年甘肃省服务业小微企业100%受益减税降费，但是，29.86%的服务业小微企业认为降低增值税税率对降低企业成本费用“不明显”或“无影响”，26.3%的企业认为减税降费政策效果不明显或无效果。这些数据说明，甘肃省服务业小微企业虽然都享受到减税降费政策，但有一部分企业尚未享受到政策实质性好处。
3.营商环境改善，但政策普及有待深化。2023年1—10月，甘肃省制造业及与之相关的批发零售业新增减税降费及退税缓费73.2亿元，占比39.5%；中小微企业新增减税降费及退税缓费123.5亿元，占比66.7%。这些数据说明制造业及相关行业与中小微企业的发展环境条件得到改善。2023年，甘肃省年纳税缴费时间压减至80个小时内，增值税留抵退税平均审核时间压减至3个工作日内。全省政务服务事项全程网办率达到98.8%。从以上数据可以看出，甘肃省营商指标提升明显，营商环境得到显著改善。但是，根据研究者绩效评估的调研数据，43.0%的企业认为减税降费政策作用不充分的主要原因是宣传力度不够，不了解相关政策存在；48.2%的企业认为尚未了解减税降费政策中纳税申报的流程与方式。也有税务人员表示：“我们设置专门人员对企业开展包联服务，跟他们建微信群，经常在里面发布减税降费相关政策，但确实不清楚企业那边是否看相关文件。”这表明，减税降费政策普及仍需进一步深化。
二、减税降费政策绩效问题的分析
本文以政策绩效为落脚点，以减税降费政策的落实情况和政策目标达成情况为重点，分析政策落实过程产生政策绩效不足的原因，进而解释减税降费政策绩效现状的形成。研究发现，当前减税降费政策落实过程中经济拉动作用有待提升、政策效果有待增强与政策普及有待深化的问题来源于长短期目标平衡、对象选择精准性与政企互动质量三个方面。
（一）长短期目标平衡影响减税降费对经济拉动作用
针对减税降费的经济拉动作用有待提升的问题，绩效评估发现，更深层的原因在于减税降费政策目标存在平衡短期刺激经济增长目标与长期高质量发展目标间的困难。这一困难反映在减税降费政策落实上表现为税费减免规模的波动。甘肃省2019年减免税费126.1亿元，2020年减免税费159.6亿元，2021年减免税费111亿元，2021年减免税费额有所回落，到2023年这一数据又上升到278.2亿元。税务部门在短期刺激经济增长与长期高质量发展之间的复杂平衡表明了减税降费政策落实处于短期目标与长期目标不平衡的状态，影响了政策绩效。
长短期目标平衡的困难之所以能影响经济拉动作用，其关键在于财政稳定的影响，即减税降费政策在短期刺激经济增长的同时可能导致短期内财政收入减少，最终影响到长期的高质量发展。具体而言，减税降费虽然可以在短期刺激经济增长、激发企业活力、促进就业，但伴随着的即时财政收入减少，在一定程度上加剧了短期财政的压力，影响了财政的稳定性。进一步，对于依赖税收收入以支持公共服务和社会福利项目的政府而言，短期内财政收入的减少可能导致部分公共支出的削减，进而影响到社会经济的稳定和公民的生活质量，损害高质量发展。因此，减税降费政策落实过程中需平衡短期刺激经济增长目标与长期高质量发展目标间的关系，既做到注重政策的即时效应，也要考虑到政策对未来发展的影响。
（二）对象选择精准性影响减税降费政策效果
针对当前减税降费政策效果有待增强的问题，绩效评估发现，原因在于减税降费政策落实在对象选择上存在针对性不明显的特点。有税务干部反映：“税务部门需要更科学地识别给哪一类企业减税，大水漫灌不解决问题，要更有针对性。”在减税降费政策具体落实过程中，受益主体明确界定与否影响了政策是否能够精确地对接经济和社会的实际需求，从而达到预期的政策效果。
政策对象选择影响减税降费政策绩效，源于资源有限性的约束与长期高质量发展的要求。一方面，减税降费能释放的财政空间有限，因此必须确保将有限的资源用于最能够促进经济增长和社会发展的领域。选择对经济增长有重大贡献的行业或企业作为政策对象，可以最大化政策效应，促进经济的快速回暖和长期增长。如果减税降费政策的对象选择不当，可能会导致财政资源的浪费。比如，对经济增长贡献较小的行业或已经具有较强市场竞争力的大型企业进行减税，可能无法有效激发经济活力，反而造成公共资源的浪费。另一方面，若政策对象选择过于侧重于短期效应，而忽视对创新和技术发展的支持，可能会损害经济的长期增长潜力。通过对高新技术企业或战略新兴产业的减税降费，可以激发创新活力，推动科技进步和产业升级，为经济的长期发展奠定基础。
（三）政企互动质量影响减税降费政策普及
针对减税降费政策普及有待深化的问题，通过绩效评估发现，减税降费政策落实过程中政府和企业之间的互动质量不够高，影响了政策普及的效果。具体表现如下。一是政策宣传和培训不够充分，导致企业对政策的认知和理解不足，影响政策普及性。二是政策服务和指导不够到位。尽管税务部门对甘肃省各级政府列示的重点项目提供“项目管家”个性化服务，但相关指导仍不够到位，影响政策便利性和可操作性。三是政策反馈和沟通不够顺畅，导致企业对政策的了解度不高，影响政策互动性和可持续性。
更进一步，政企互动质量之所以能影响减税降费政策普及的效果，是因为政府与企业之间的有效沟通和紧密合作能够显著提高政策的精准性和有效性，从而促进政策目标的顺利实现。具体情形如下。首先，政企互动能够确保政策设计更加符合市场和企业的实际需求。通过与企业的直接对话和交流，税务部门能够深入了解企业在实际运营中面临的困难和挑战，以及对减税降费政策的具体期望和建议。其次，政企互动有助于提高政策传达的效率。当政府与企业建立起良好的沟通渠道时，减税降费政策的相关信息和细节可以迅速、准确地传达给企业，帮助企业及时理解和响应政策变化，降低因信息不对称而导致的政策落实障碍。最后，政企互动还可以增强政策落实的动态调整能力。在政策实施过程中，企业反馈的实时信息和数据对政府而言是宝贵的资源，可以用于监测政策效果、评估政策影响，甚至及时调整和优化政策措施。这种基于反馈的动态调整机制，有助于及时修正政策方向，确保政策始终沿着既定目标有效推进。
（一）着眼长远发展，健全税收制度和政策
针对长短期目标平衡影响减税降费政策经济拉动作用的问题，可着眼于长期的高质量发展要求，通过加强制定长期税收政策规划、科学评估和精准设计税收优惠政策与深化税收制度改革，促进经济增长提质增效，推动形成高质量发展。具体措施如下。首先，需加强制定长期税收政策规划。长期税收政策规划需以高质量发展为导向，以促进经济增长、优化产业结构和提升创新能力为目标。规划时需加强对税收收入结构的综合考虑，以确保财政收入的稳定性和持续性，促进经济的高质量发展。其次，需对税收优惠政策进行科学评估和精准设计。针对不同行业、地区和企业规模的特点，可以制定差异化的税收优惠政策，避免“一刀切”做法。最后，需深化税收制度改革。通过简化税种、优化税率结构、加大对创新和研发的税收支持等措施，促进经济结构优化和转型升级，为长期高质量发展打下坚实基础。
（二）加强灵活调节，优化税收政策
基于减税降费政策受益对象选择的精准程度不高影响政策效果的问题，需以加强灵活调节为方向，通过优化税收政策框架设计、建立健全反馈机制和加强受益对象针对性分析，建立动态调整机制，以精准识别减税降费政策的受益对象，进而提升政策效果。具体措施如下。首先，优化税收政策框架设计，强化政策储备研究，让减税降费政策能够灵活应对不同经济周期和行业发展阶段的需求。这需要根据经济形势和政策目标变化，引入动态税率调整机制和设定税收优惠上限来平衡，以实现税收政策的动态优化。其次，建立健全反馈机制。相关部门要加强与企业、学术界和社会组织等利益相关者沟通，通过定期收集他们对税收政策的看法和反馈，不断调整和优化政策。最后，综合运用数据分析、行业研究、企业调研等手段，对不同行业、企业的经济贡献、发展潜力以及对减税降费政策的敏感度和反应进行深入评估。通过这种方式，可以识别出真正需要支持的行业和企业，特别是那些能够为经济发展带来关键性推动作用的小微企业、高新技术企业和战略性新兴产业，增强减税降费政策结构性调整的灵活性。
（三）强化政企协同，推进政策普及
基于政企互动质量不充分带来的政策普及有待深化问题，可通过建立政府与企业之间的定期对话机制、加强对企业的政策解读和指导及构建税收信息共享和数据对接机制，强化政企协同，进而推进政策普及。具体措施如下。首先，建立政府与企业之间的定期对话机制。通过召开税收政策座谈会、成立政企联席会议等方式，及时收集企业对减税降费政策的反馈和建议。这种沟通机制能够帮助政府深入了解企业面临的实际挑战，进而调整和优化税收政策，确保这些政策既促进经济增长，又维护税收体系稳定。其次，加强对企业的政策解读和指导。政府可推动服务模式从传统的线下服务向线上、非接触式服务转变，通过线上税收政策宣讲、培训等形式，为企业答疑解问，减少由于政策理解不当而引发的误解，增强政策落实效力和稳定性。最后，构建税收信息共享和数据对接机制。通过对话沟通让企业及时了解税收政策的变化、及时享受到相关的优惠和补贴，推进政策普及、落地。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第5期。）
欢迎按以下格式引用：
任兆龙.减税降费政策绩效评估与优化建议：基于甘肃省实践的调查[J].税务研究，2024（5）：94-98.
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