推动直接税比重提升的税制结构优化研究
作者：
朱旭阳（天津财经大学财税与公共管理学院）
马蔡琛（南开大学经济学院）
我国社会的主要矛盾已转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，面向高质量发展和实现共同富裕的要求，考虑到直接税对收入分配的调节作用，直接税改革越来越重要。从2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“逐步提高直接税比重”，到“十三五”规划进一步强调“逐步提高直接税比重”，再到“十四五”规划提出“健全直接税体系，适当提高直接税比重”，针对直接税体系健全和提高其比重的改革一直在路上。从“逐步提高”到“适当提高”，也体现了直接税改革的效力。而关于直接税与间接税的优劣对比、直接税的最优比重、提升直接税的具体路径等问题仍亟须进一步深入探讨。
1848年，英国经济学家约翰·穆勒第一次以立法意图为标准，定义了直接税和间接税。直到1977年，英国经济学家阿特金森（Atkinson）提出了另一种定义，即直接税可以根据纳税人的个人特征进行调整，而间接税是对交易征收的，不考虑买卖双方的情况（Atkinson，1977）。目前，以立法者意图能否转嫁的划分标准被许多国家普遍采用。不过，正如马寅初（1948）指出的：“大都立法者，意欲以转嫁而变更租税主体者，谓之间接税；不能以转嫁而变更赋税主体者，谓之直接税……然立法者之意欲，往往与事实不符……租税之转嫁，不能恰如立法者之意向。”总结而言，现代税收体系通常把以所得和财产为课税对象的税种归属直接税，包括所得税、财产税、社会保障税等；把对商品、营业收入或劳务收入为课税对象的税种归属间接税，包括增值税、销售税、消费税、关税等。
直接税和间接税之间的斟酌取舍和适当组合，是税收理论和实践中最古老的问题之一，而关于两种税收形式的优点与缺点是一场长期的激烈辩论。从直接税与间接税的本质考虑，直接税通常具有累进性、公平性等优势，可以提升公民责任精神，但又具有税痛感明显、易遭抵制的劣势，征管工作难度较大；间接税具有税基透明、难以逃税、普遍征收、负担较轻的优点，可以调节市场失灵、解决外部性，但同时又具有累退效果、较难实现纵向公平等缺点（刘佐 等，2007）。随着实证研究的发展，关于直接税和间接税最优税制结构的研究多集中在两者对经济增长、收入分配的影响方面。
从经济增长层面考虑，不同研究者在直接税和间接税对经济增长的影响方面并未达成完全的一致。有研究者认为，间接税对经济增长有积极显著影响（Nguyen，2019），直接税（尤其是所得税）对经济增长有消极显著影响（Widmalm，2001）。反之也有研究认为，直接税对经济增长有促进作用，尤其是个人所得税对经济增长有加强的积极影响（Tanchev，2016），增值税这一间接税则对经济增长产生负面影响（Stoilova，2017），建议通过增加直接税和削减间接税来刺激经济增长（Ahmad 等，2016）。另有研究认为，直接税和间接税对经济增长都有积极的影响，从长期看，直接税的影响比间接税更强（Ecevit 等，2016）。直接税和间接税对于收入分配与社会公平的调节作用在学术界达成了共识，直接税往往会改善收入分配，而间接税会加剧不平等，一个国家的间接税越多，贫富差距会越大（Aamir 等，2011）。
总体而言，直接税可以算是一种“良税”，阿特金森-斯蒂格里茨定理甚至指出，如果政府可以选择一个所得税函数，个人仅在工资赚取能力上存在差异，并且劳动和商品之间的效用函数是可分离的，则不需要使用间接税（Atkinson，1976）。但这一假设极其严格，故而最优的选择往往是直接税与间接税的适当组合，以实现效率与公平的平衡，同时还可以提升税收管理的透明度（Dahlby 等，2003）。
（一）间接税的制度局限和现实约束
间接税由于其税负具有隐藏性，在政治上颇受欢迎，但随着经济社会的发展，其制度局限也越来越突出。马克思曾指出，“由于国内贸易直接依赖于对外贸易和世界市场，间接税制度就同社会消费发生了双重冲突……消灭间接税制度就愈来愈有必要”。
1.间接税的累退性导致公平性减弱。间接税难以体现现代税收税负公平和量能课税原则。间接税一般是累退的，致使中低收入者承担的税收占其收入的比例更大。从最优税收理论理解，关税、商品税等间接税都是次优的，应优先采用直接税尤其是所得税，而不是间接税实现再分配（Saez，2004）。从实践看，许多国家尝试对必需品或服务（如食品或水供应）实施增值税优惠税率，以此促进公平（OECD，2022），但免税或降低增值税税率并不是促进公平的最有效方式，所得税和社会福利制度更有针对性（Thomas，2020）。立足于贫富差距较大、基尼系数颇高的现实，以间接税为主的税制结构与促进社会公平、实现共同富裕的发展目标并不匹配，故而提升直接税比重，更好发挥直接税的再分配效应，是当下改革的重点。
2.间接税的主体税种——增值税征管较为复杂。间接税多以增值税为主。截至2022年10月，全球有174个国家和地区实施了增值税，是二十世纪八十年代初的2倍多（OECD，2022），而增值税的征管较之企业所得税、消费税等更加复杂。首先，增值税抵扣链条的设置，对企业会计核算的要求较高，有时会增加小微企业的纳税成本。其次，增值税的征管成本较高。仅以发票管理为例，意大利是欧洲第一个强制使用电子发票的国家，其内部交易系统建设花费了370万欧元，系统管理成本更是高达每年2 000万欧元（OECD，2021）。最后，增值税发票管理，难以有效解决销售方不开发票以隐匿销售额和增值税发票虚开问题。例如，南非税务局2015年曝光一名商人3年间虚构了1 875万美元的增值税退税（Andrew 等，2023）。2022年，我国税务与公安、检察、海关、人民银行等部门协作，累计认定虚开增值税发票860余万份，挽回73亿元税款。
3.数字经济带来的挑战。以企业为载体的专业化分工链条是增值税建立的基础，但随着数字经济的发展，“公司+雇员”的工业社会生产方式逐步被“平台+个人”的数字经济生产方式替代（张斌，2019）。企业对个人、个人对企业、个人对个人等数字平台模式，对以制造—批发—零售模式建立起来的增值税制度产生了挑战，而以自然人为征税主体的直接税制度有可能成为数字经济时代的一个发展趋势。
（二）直接税的制度优势与现实挑战
1.直接税的优势分析。
第一，更好体现公平性。史密斯、穆勒、瓦格纳等人推动了更大税收公平时代的到来，之后直接税一直被视为实现这一目标的适当手段，累进税也已然被证明是公平分配收入的条件之一。与间接税相比，直接税的公平性更强。同时，向高收入者征收的所得税和财产税，可以用于为低收入者提供更好的社会福利设施。
需要注意的是，以所得税为主税制结构虽有利于社会公平，但复杂的税收体系一定程度上增加了纳税人对税收优惠政策理解的困难和税额计算的成本，同时也滋生了不公平现象和权力滥用情况，请得起税务律师的个人和企业能够得到更多的税额优惠。故而简化所得税的税制设计、减轻纳税人的纳税成本，是所得税改革中应格外重视的问题。
第二，催生公民责任精神。马克思认为，“直接税不容许进行任何欺骗，每个阶段都精准地知道它负担着多大一份政府开支”，故而直接税更能激起纳税人的公民责任精神。由于直接税是确定的，纳税人感受到这种支付的压力，并且对所筹集的收入是否合理利用保持浓厚的兴趣，公民意识制约着公共开支的浪费（Esmaeel，2013）早在十九世纪中叶，约翰·穆勒就认识到，如果所有的税都是直接税，则征税环节和相关支出将更引人关注，公共资金的使用一定会更为节省。这也恰好契合了目前效率政府建设和预算绩效管理改革的发展趋势。
2.直接税的弊端剖析。
第一，税基不透明导致隐私披露和逃税问题。直接税税基具有不透明性，征收直接税尤其是个人所得税和财产税，需要纳税人主动向税务机关提交诸多涉及个人和家庭隐私的信息。美国国内收入局被授权收集每年提交的1.45亿份个人所得税申报表有关的任何信息，纳税人的收支情况、医疗记录、家庭成员动态、阅读习惯等生活细节都会被税务机关掌握（Hatfield，2017）。这已然使纳税人感觉隐私被侵犯，而对隐私信息是否能得到有效保护更是心存疑虑。更有甚者，有研究认为，可以通过揭开税务隐私帷幕，公开纳税申报表，促使纳税人更关注税务信息，从而成为一种自动执法手段（Kornhauser，2005）。然而，如果没有隐私保护，纳税人提交税务信息会更加谨慎，可能隐藏敏感信息。个人税务信息的公开会使纳税人感到困扰，进而影响纳税人的税收遵从度。
同时由于税基的不透明，直接税更容易出现逃税。二十世纪八十年代就出现过转向更大比例的间接税将减少逃税的观点。由于间接税多以商品交易课税，商品价格的公开透明决定了间接税税基的透明（刘佐 等，2007），而直接税多以所得和财产征税，税基具有一定隐蔽性。税痛感诱使纳税人逃税，尤其是高收入群体，不愿透露自己的全部收入，通过填写虚假申报表，隐瞒部分收入（Esmaeel，2013）。
第二，征管水平要求较高。一般而言，征收个人所得税，应动态掌握纳税人的多样化收入，抵免、扣除等税收优惠又要求税务机关充分了解纳税人的家庭成员、年龄、健康状况等大量私人信息。而征收财产税则要求税务机关动态掌握纳税人包括动产和不动产的全部财产信息。这对税收征管技术水平较低的国家而言，是很大的挑战。随着经济发展和技术进步，大数据技术已逐渐成熟并运用于各领域，直接税的征管难题正逐步解决。
（三）税制结构的国际现状及成因
直接税与间接税各有利弊，优化两者的比重是各国税制改革的方向。二十世纪七八十年代，资本主义国家出现了“滞胀”现象，直接税占主体地位的美国率先推出了降低税率、拓宽税基的税制改革，发达国家呈现“重返间接税”的趋势。通过分析1975—2020年OECD成员国直接税比重的变化趋势可知，以发达国家为主的OECD成员国直接税平均比重从二十世纪八十年代后开始呈现下降趋势，这与“重返间接税”的呼声相印证，但下降幅度并不大，且2010年之后又有上升趋势，直接税的比重总体维持在64%～68%。而从全球121个国家看，2020年直接税比重的平均值达54.94%。
各国之所以形成目前的税制现状，是因为直接税与间接税的效力不同，各国的改革取向不同。直接税（主要是所得税）旨在提高税收调节作用，企业所得税改革呈现减负特征，个人所得税改革则通过提高资本所得税率、提升高收入者税负促进社会公平；间接税（主要是增值税）旨在发挥税收收入职能，改革聚焦于提高税率以缓解财政压力，同时实施数据管税改革。从企业所得税看，全球121个国家的税率平均值从2008年的22.7%下降至2022年的19.9%，企业所得税收入占税收总收入比重的全球平均值从2008年的16.7%下降至2020年的15.0%。从个人所得税看，随着个人收入水平的提升，个人所得税收入占税收总收入比重的全球平均值上升，从2008年的15.12%上升至2020年的17.94%。而为了应对金融和经济危机造成的财政压力，自2008年之后许多国家提高增值税标准税率，虽然有些国家在疫情期间暂时将税率下调，但目前大多已恢复。OECD成员国增值税平均标准税率从2008年的17.8%，提高到2017年的历史最高水平19.3%，2021—2022年略降至19.2%（OECD，2022），OECD成员国增值税收入占税收总收入比重的平均值在2008年、2009年国际金融危机时期分别为20.0%、19.8%，2017年上升至20.3%，2020年略降至20.2%。
二、我国税制结构的现状及特征
（一）我国税制结构现状
优化税制结构一直是我国税制改革的目标取向之一，“十三五”规划和“十四五”规划均明确要求“提高直接税比重”。我国目前尚未开征社会保障税，而是要求企业和个人按照一定比例缴纳社会保险费。为了保持国际比较中统计口径的一致性，我们将社会保险费收入加入税收收入可以发现，“十三五”以来，我国直接税比重一直呈上升趋势，从2016年的49.90%，到2017年突破50%，2021年达到55.85%，提高直接税比重取得了一定的效果。聚焦到具体税（费）种可知，大口径下直接税比重的上升主要是由社会保险费比重上升拉动的，所得税与财产税的比重并没有明显的上升，甚至偶有下降（详见图1，略）。由于2018年对个人所得税进行了重大改革，同时将基本减除费用标准从每月3 500元提高至每年6万元（每月5 000元），故而2019年开始个人所得税比重略有下降。“十三五”以来，我国间接税比重从2016年的50.10%下降至2021年的44.15%，其中，主要是间接税中的主体税种增值税在兼并增税率档次、下调税率水平等政策下，其比重呈下降趋势，从2017年的30.18%降至2021年的26.27%。
（二）我国税制结构特征
1.直接税比重低于国际水平。与OECD成员国1975—2020年直接税比重维持在64%～68%相比，我国2020年52.37%的直接税比重相对较低，也低于2020年直接税比重全球平均值的54.94%。由于我国直接税比重较低，税制结构整体上呈现累退的性质，对收入分配的正向调节作用未有效发挥（岳希明 等，2014）。从优化税制结构、调节收入分配的角度，提高直接税比重仍是下一步税制改革的重点。
直接税与间接税处于此消彼长的境况。2008年中央经济工作会议首次提出“结构性减税”以来，减税降费所要减和降的税，主要是由企业缴纳的间接税，而减税降费的目标，不局限于调整税费总量，更是为优化税制结构（高培勇，2017）。而随着减税降费的深入落实，政策的实施作用和边际效应在减弱，税费负担下降空间有限。中国财政科学研究院2022年的“企业成本”调研显示，大多数企业目前的税费负担合理，税费成本已不再是企业需要重点考虑的成本（邢丽，2023）。故而通过减税降费降低间接税比重以提高直接税比重，并非长久路径。此外，增值税等间接税比重的下降，并非意味着所得税和财产税比重的提升。例如，2018年大规模的减税降费促使增值税比重2017年到2021年下降了3.91个百分点，但同期直接税中的企业所得税比重仅提升了0.19个百分点，个人所得税和财产税的比重反而分别下降了0.62个百分点和0.72个百分点。由此可见，直接税比重的提升路径需要从直接税内部结构中进一步探讨。
2.直接税内部结构的调整尤为紧迫。直接税内部结构失衡是健全直接税体系首先面临的问题。发达国家和发展中国家2020年的直接税比重分别为68.7%、46.6%，其中：个人所得税比重分别为25.6%、14.7%，企业所得税比重分别为9.2%、17.4%，财产税比重分别为7.1%、3.0%，社会保障税/缴款比重分别为26.8%、11.5%。可以看出，我国52.37%的直接税比重低于发达国家水平但已高于发展中国家水平。不过从内部结构看，2020年我国个人所得税、企业所得税、财产税、社会保险费的比重分别为5.68%、17.90%、4.61%、24.18%，存在不合理之处，因此，调整直接税内部结构是进一步改革的方向。
从企业所得税看，2020年我国企业所得税比重为17.9%，略高于同期发展中国家的平均值17.4%，远高于同期发达国家的平均值9.2%。考虑到我国25%的企业所得税税率与OECD成员国23.6%的企业所得税综合税率相差不大，甚至略低于美国、澳大利亚、加拿大等发达经济体，因此，短期内，企业所得税比重并无提升之必要，甚至可以适度降低。
从财产税看，2020年我国4.61%的财产税比重已高于发展中国家3.0%的平均值，与发达国家7.1%的平均值相比较低。考虑到我国依然是发展中国家，我国财产税比重已超过发展中国家的平均值，因此进一步提升的紧迫性较弱。
从社会保险费看，我国社会保险费是直接税体系中比重最高的，2020年的比重为24.18%，远高于发展中国家的平均值11.5%，略低于发达国家2020年的平均值26.8%。从短期看，社会保险费比重可以保持基本稳定，但从长期看，保险费率适当下调、征收率与覆盖面有待提高等问题仍需解决。
从个人所得税看，我国2020年的个人所得税比重5.68%，既未达到发展中国家的平均值14.7%，更大大低于发达国家的平均值25.6%。我国直接税中四项税（费）比重，与发达国家和发展中国家差距较大的就是个人所得税。个人所得税对调节收入分配、促进社会公平是最有效的，而过低的个人所得税比重不利于缩小贫富差距、实现共同富裕，故而提高我国个人所得税收入比重是提高直接税比重的核心要求。
（一）提升直接税比重的目标
直接税与间接税的平衡协调与一国的经济发展水平、人均国民收入、效率与公平的抉择、政治文化因素等密切相关。根据世界银行的统计数据，在121个国家中，我国二十多年来人均国民收入的年均增长率最高，达到8.7%。随着社会主要矛盾的转变和经济转向高质量发展，提高直接税比重是现阶段税制结构优化的主要任务。
根据OECD成员国直接税比重长期维持在64%～68%的现实情况，加之有研究表明，直接税比重为65%时，税制体系对经济的贡献最大（Branson，2001），可大致设想我国直接税比重提升的目标。我国直接税比重近几年一直呈上升趋势，但所得税（尤其是个人所得税）比重较低，这也是提升直接税比重的改革方向。2020年我国个人所得税的比重为5.68%，不仅未达到发展中国家的平均值，更是远低于发达国家的平均值。2021年上升至5.79%，但2022年又呈降至5.5%，整体上处于较低水平。因此，可以考虑将个人所得税比重提升至与发展中国家平均值持平，达到15%左右，推动直接税比重由2020年的52.37%提升至65%左右。
（二）提升直接税比重的路径
如上所述，提高我国直接税比重暂时不宜以提高企业所得税、财产税以及社会保险费比重为改革方向，而应聚焦于个人所得税比重的提升，具体可从个人所得税的制度优化和税收征管两方面着手。
1.优化个人所得税的制度设计。
（1）逐步取消对资本所得的税收优惠，并将资本所得适时纳入综合所得。
随着我国居民收入趋向多样化，财产性收入和经营性收入中剔除劳动收入的资本收入占居民收入的比重逐渐提高，到2015年已超过60%（吕冰洋 等，2020）。居民非劳动所得的个人所得税的税基已然超过劳动所得的个人所得税的税基。然而，2015年仅工资、薪金所得这一项劳动所得，其个人所得税收入占个人所得税总收入的比重已高达65%，2021年虽降至61.2%，但仍超过60%。在居民资本收入超过劳动收入的前提下，仅工资、薪金所得个人所得税收入比重已超过60%，再加上劳务报酬所得、稿酬所得等劳动所得，劳动所得个人所得税收入占个人所得税总收入的比重要远高于资本所得个人所得税比重。这说明劳动所得的税负远大于资本所得的税负。2019年的综合与分类相结合的个人所得税改革并未过多触及对资本所得的税收调整，而对比劳动所得税负，资本所得税负相对较轻，不利于社会公平和刺激个人劳动的积极性。故而应完善资本所得的税收制度，提高对资本所得的征税，提升直接税比重。具体可从取消资本所得个人所得税优惠政策、适时将资本所得纳入综合所得计征两个层面入手。
第一，取消资本所得的税收优惠。目前，对资本所得征税存在过多的税收优惠。例如，对持有上市公司股票1年以上的股息红利免征个人所得税、对个人转让股票暂免征收个人所得税等。从完善对资本所得征税的角度，应逐步取消针对资本所得的各项税收优惠，对所有资本所得课税，进一步体现税收的量能负担原则。以对股票转让所得征税为例，其核心问题之一是核算成本以确定收益。成本核算方法的选择，国际上并没有统一的约定。比如，美国对股票收益的成本核算可自由选择先进先出（FIFO）或加权平均，而英国则是对部分规定的股票证券需采用后进先出（LIFO）。由于各种成本核算方法各有优劣，我国对股票转让征税可考虑由纳税人自行选择成本核算基础，一旦选定，不得随意变更。
第二，适时将资本所得纳入综合所得实行累进征收。相较于综合所得45%的最高边际税率，目前股息红利所得等资本所得仅适用20%的比例税率，有悖于调节收入分配、鼓励勤劳致富、稳定资本市场的目标。恩格斯曾指出，“为了改变到现在为止一起分担得不公平的赋税，在现在提出的改革计划中就应该建议采取普遍的资本累进税，其税率随着资本额的增大而递增”。故而，应考虑将资本所得纳入综合所得，将比例税率改进为累进税率。
（2）将生产经营所得等所有个人所得纳入综合所得范畴，实现“大综合”。以“综合与分类相结合”的个人所得税制度为起点，直至对全部个人所得实行综合计征制，不仅会扩大征税所得规模，还伴随着适用税率级次的“爬升”（高培勇，2023）。在将资本所得纳入综合所得的基础上，可以考虑将生产经营所得等所有个人所得纳入综合所得范畴，实现“大综合”，从而既比较充分地发挥个人所得税的收入调节作用，又有助于实现个人所得税收入随着个人收入增长的稳步提升。
（3）改变所得项目列举方式。随着居民收入渠道越来越多样化，目前对于收入项目的正列举法的局限性也越来越明显，可能导致一些隐性收入、新型收入等未在列举的应税所得中。因此，可以考虑将所得项目从正列举法改为反列举法，实现对多元化收入的税收管控。
2.完善个人所得税的征收管理。
（1）加强资本所得的征管。我国个人所得税主要采取源泉扣缴的方法，但对于财产转让、财产租赁、股权转让等非劳动所得的税收监管稍显不足，加之纳税人主动申报的积极性略有不足，导致部分个人资本所得未被有效征税，存在一定的税收流失。故而，加强对资本所得的税收征管，将未被有效征收的资本所得纳入监管体系，可在一定程度上提升个人所得税规模。具体而言，从加强对财产转让所得征管角度，在实现税务、房管、银行等多部门实质性信息共享的基础上，取消对房产交易普遍适用的简易征收办法，恢复对“所得”征税，而对于实在难以确定房产原值的个别情况，也应适当调高核定征收的征收率（马蔡琛 等，2020）。从加强对居民租金收入征管角度，应大力宣传住房租金支出的专项附加扣除政策，提高租房者申报专项附加扣除的意愿，实现根据专项附加扣除信息对房租收入追征税费，以提高住房租金收入的个人所得税收入。
（2）构建面向居民的税收征管服务体系。随着税制结构的优化和我国间接税与直接税双主体税制的落实，税收征管机制也应随之改变。目前主要由企业纳税或源泉扣缴的征管机制，对个人所得税、财产税等监管力度略显不足，与提高直接税比重的要求并不匹配。同时，直接税对应的纳税人要远多于间接税对应的纳税人，税务机关的机构设置、人员配备、征管技术等都面临挑战。
虽然目前我国已打造了全国统一的自然人税收管理系统，开发了个人所得税App，但未实现互联网、大数据等与直接税征管的深度融合。由于直接税中的个人所得税、财产税都是面向居民征收的，故而可考虑构建面向居民的税收征管机制。具体而言：首先，利用大数据等新兴技术，提升税务机关获取信息的能力，以确保充分掌握纳税人多元化收入、财产等信息，同时严格把控个人隐私信息管理，以提升纳税人的心理接受度；其次，在落实源泉扣缴的基础上，建立并完善以自行申报为主体、以税务稽查为保障的征管制度，实时监控纳税信息，尤其是高收入人群的纳税信息，区分纳税人类别实施风险管理，提升纳税人的税法遵从度，以提高直接税收入规模；最后，构建面向居民的税收征管统一平台，实现个人所得税与财产税征管的信息互通共享，打造统一、便捷的自然人纳税申报平台和税务机关监管平台，实现个人所得税的财产转让所得信息与财产税的部分应税项目信息相互印证。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第11期。）
欢迎按以下格式引用：
朱旭阳，马蔡琛.推动直接税比重提升的税制结构优化研究[J].税务研究，2023（11）：61-68.
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