基层税收现代化建设的实践现状及发展路径
作者：
国家税务总局新疆维吾尔自治区税务局调研组
党的二十大报告指出，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。税收工作一头连着国计、一头连着民生，以税收现代化更好服务中国式现代化具有尤为重大深远的意义。为更好推进税收现代化建设，国家税务总局新疆维吾尔自治区税务局深入开展基层税收现代化建设调查研究，选取国家税务总局哈密市税务局为样本点，以点带面，探索建立集约式税费响应新模式，打造具备征收管理数据化、资源配置体系化、办税渠道协同化、纳税服务精细化等特征的税费响应平台，全面提升跨层级、跨地域的协同征收管理服务能力和水平。通过调查研究，尝试以税收现代化治理的新理念、新模式、新业态，有效解决现行服务监管模式下的堵点问题，进一步提升纳税人缴费人获得感，为基层税收现代化建设贡献智慧与力量。
为更好地服务经济高质量发展和治理能力现代化，新疆税务系统按照国家税务总局的部署要求，深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》，采取区域试点和分类推进方式，加快改革进度，稳步实施发票电子化改革，深化税收大数据共享应用，一批信息化建设项目和依托税收大数据功能的税费服务举措落地基层，惠及税企、惠及纳税人缴费人。
（一）依托大数据平台优势，智能服务助力实现双减负
一方面，为纳税人缴费人减负。新疆电子税务局“非接触式”办税缴费事项清单达到233项，涉税操作应用覆盖了实体办税服务厅95%的办税功能，囊括了纳税人缴费人端的全部涉税事项。新疆税务手机App为纳税人缴费人提供掌上办税、指尖办税，目前支持73项主要税费事项办理。同时，通过构建“五同”税费一体化征管服务体系，实现全区95%以上的业务在159个办税服务厅、1 200个窗口、960台自助办税终端全疆通办、兵地通办，涉及登记、发票、申报等6大领域120项高频税收业务，从根本上解决“地域广、管户散、路途远”造成的难点堵点问题，切实为纳税人缴费人提供便利。另一方面，为税务人员减负。充分发挥税收大数据优势，持续完善风险扎口推送、部门联动分析、分类分级管理、应对质量管控的闭环管理机制，深入推进以“信用＋风险”为基础的新型动态监管机制，有效加强重点领域风险防控，为提高税务人员工作效率、减轻工作负担发挥了重要作用。
（二）多层级深挖数据资源，数据治理效能实现新提升
通过建机制推动税费领域数据联通、跨部门数据共享和信息安全交换，实现税收大数据与风险管理、税收监管等工作有力融合。以哈密市税务局为例。一是广泛汇集信息。建立以“政府领导、财政主责、税务主管、部门配合”为主要内容的协税护税机制，畅通财政、税务、社会保险等部门之间的信息交换，在2022年累计获取、传递第三方数据45批次、1.5万余条，初步构建了税费大数据资源库。二是协同应用数据。通过生态环境主管部门提供的排污许可数据，与纳税人缴费人申报数据进行分析核查，发现违规外排和错误申报企业2户次；通过自然资源部门提供的林地占用数据追征耕地占用税13户次；根据住房和建设局、房产管理等部门提供的辖区房地产企业开发项目及项目完工进度、预售审批等信息，对35户已办理留抵退税房地产企业开展风险排查，发现2户企业存在未及时确认收入、少抵进项税额多退税的风险。通过有效协同多部门联动提高信息应用效能，进一步提升税务部门管理水平。三是深挖数据应用。强化与发展改革、工业和信息化、电力等部门协同配合，顺利完成煤炭、铁、石灰石三类矿产品资源税风险模型建设工作，并依托建模工作加强辖区煤炭企业税收监管，提升对税收数据资源的深掘细挖、智能分析和融合共享。
（三）大数据助力税收征管提档升级，基层实践取得新突破
通过信息技术平台和统一试点推广，优化纳税服务、精简办税流程、加强执法监管，有力提高了纳税人缴费人的满意度和获得感。以哈密市税务局为例。一是推广“网上办”。目前电子税务局日均处理工作量稳步提升，每月、每季度网络申报率基本保持在99%以上，办税服务厅现场办税人数逐年减少，非接触式办税缴费模式广受好评。二是推行“自助办”。哈密市8个办税服务厅配备了38台自助办税终端，并建成“5G税务云税厅”，实现了“非接触式”办税缴费的扩面、提速和升级。“5G税务云税厅”建成至今，日均办理人数150余人，累计自主办理发票代开业务5.2万笔，发票申领业务5.6万笔。三是推进“寄递办”。在全市推广发票和涉税费资料的免费寄递服务，在2022年疫情期间，累计为1 100余户纳税人缴费人邮寄纸质发票超过30余万份，持续便利纳税人缴费人。四是优化业务流程。实现线下业务和自助办税的“全疆通办”，跨越了行政区划管辖限制，为纳税人缴费人提供全方面的税费服务。
二、基层税收现代化建设中存在的问题
近年来，基层税务机关虽然在税收现代化方面进行了一些有效探索和尝试，但是调研组通过深度调研和分析，发现在实际税收工作中依然存在难点和阻梗问题。这些问题集中体现在办税缴费服务、税源管理及风险防控三个方面。
（一）办税缴费服务质效有待提升
1.实体办税厅功能规划亟须转型。随着征管体制的改革，基层税务机关服务的纳税人缴费人基数不断扩大，加剧了实体办税厅业务压力。为解决这一问题，近年来税务机关大力推行多元化办税，虽取得一定成效，但实体办税厅的压力却有增无减，究其原因，主要是实体办税厅功能规划存在一定问题。一是实体办税厅区域布局存在弊端。现有办税服务厅主要以代办、帮办的模式为主，缺失纳税服务资源的衍生触角，在一定程度上不利于纳税人缴费人养成自主办、自助办的观念和习惯。二是大数据信息化基础设施不完善。实体办税厅导税分流还停留在人工经验识别、引导层面，缺乏对进厅人员及业务的智能分析、智能引导以及缺少智能办理的技术手段和载体，使得实体办税厅服务分流减压、快办即办作用不明显。三是办税缴费服务场景设置亟待更新。税费服务线上宣传推广缺少智能化、互动化、可视化的服务场景和现场指导团队，使得大多数纳税人缴费人获取各类办税缴费业务技能渠道较少，难以彻底摆脱实体窗口服务。四是现有服务模式与精细服务理念不匹配。绝大部分基层办税服务厅的场景设置为“一窗通办”的“全科”服务模式，造成繁简不同业务无差别等候，无法提供一对一、点对点的专业化精细化的“滴灌”服务。
2.线上办税缴费软件功能设置有待完善。一是线上办税的操作便捷性不足。线上纳税人端登录入口单一、登录界面操作复杂，软件设计操作复杂、不便捷，造成纳税人缴费人自主网上办税难度较大。二是线上办税缴费操作流程不畅。出于风险防控前置的考虑，税务机关对电子税务局部分业务进行了功能参数限制，导致线上办税缴费功能不全，造成部分纳税人缴费人回流至实体办税厅。三是线上办税缴费软件缺失税企互动功能。目前税务机关开发设计的线上办税缴费软件主要是实现纳税人缴费人办理业务这一基本需求，对实时互动、实时响应功能和业务处理审核团队缺乏考虑，难以及时掌握和快速响应纳税人缴费人办税需求和疑问。四是线上办税缴费功能优势发挥不足。对申报更正、注销登记、股权转让等复杂、耗时业务无法实现全过程的线上办理，线上办税缴费的便捷性没有得到充分体现。
3.税费服务管理质效需要持续提升。一是税费软件分散影响管理质效。当前税务机关各平台在端口和功能上缺乏有效链接及整合，税费服务事项交叉重叠，纳税人缴费人在办理综合业务时需要多次登录不同平台。二是低集成工作统筹影响管理质效。税费业务的办理、传递及反馈，缺乏专业化团队高效快速处理，在管理中缺乏统一规范和全流程的任务统筹，造成业务转办出现传递脱节、衔接不畅等问题。三是服务资源调度缺失影响管理质效。实体办税厅服务资源和结构设置不尽合理，缺乏智能化、专业化的精准指挥调度机制对税费服务资源进行科学合理分配。四是服务质检欠缺影响管理质效。服务质效评价体系不完备，未能建立质检分析和智能分析标准化流程，难以把握税费服务运行规律，无法有效实现“自我完善”“自我提升”。
（二）基础税源管理质量不高
1.基础事项管理缺乏健全有效的配套制度及平台作保障。当前基层税务机关在管理理念上还是习惯于以结果为导向的被动管理模式，没有向体系化、制度化的主动管理模式转变。一是粗线条的配套制度影响管理质效。现行基础事项管理缺少靶向性、指导性强的工作规范作指引，使得基层税务机关对基础事项管理的质效不高。二是税源管理活动缺乏统筹的监管平台作支撑。目前核心征管系统中，缺乏基础管理事项任务的工作流，无法监控任务的制定、派发、实施、完成等各环节的办理情况，缺乏流水线式的管理。
2.税源信息采集不精准造成基础数据质量不高。一是有限的征管资源跟不上服务对象的增长速度。哈密市税务局2019年辖区内共有管户3.76万户，到2023年已增长至5.4万户，管户增长比例达43.62%；税收管理员2019年有90名，2023年增加到105名，增幅仅有16.67%。二是基础事项信息采集管理手段落后。纳税人缴费人涉税涉费信息发生变化，应在规定期限内主动变更申报，税收管理员发现纳税人缴费人信息发生变化，只能多次提醒纳税人缴费人自行完成，缺乏一个发现即更正的平台和载体，数据准确性和时效性得不到保证。三是部门间数据需求侧重点不尽相同。目前税源管理项目信息主要来自市场监管部门登记，两部门的工作性质、侧重点、切入口不同，对于数据质量的需求和角度也不尽相同，导致上述信息难以满足税收征管需要，在后续管理工作中需要耗费大量人力物力采集和修正。
3.集成度低的工作统筹影响税源管理质效。一是各部门职责分散造成管理缺位。在实际工作中各职能部门之间常常存在职责交叉、标准不一等问题，使得各项工作的开展和落实常带有一定的倾向性、片面性，应对任务多头下发、反馈整改要求也多有雷同，造成核实整改结果与纳税人缴费人实际生产经营情况存在差异。二是理念与手段的滞后影响管理质效。税务干部缺乏主动掌握纳税人缴费人生产经营情况的观念和发现涉税费疑点的能力，造成在实际工作中难以准确地对涉税数据所反映出的税源情况、经济运行情况进行有效分析监控。同时，由于缺乏集成统筹的任务管理平台和统一的工作标准，税收管理员只能机械性地反复核实整改，使得基层税源管理活动大多以登记代管理或者以征代管、以查代管。
（三）税收风险统筹管理和防控质效有待加强
1.税收风险管理依然存在“多龙治水”现象。一是在制度层面未形成统一管理机制。各职能部门都承担着风险防控职责，部门之间存在边界不清、职责重叠、资源分配不合理的现象，缺少一个统筹协同的机制将各部门风险管理资源进行统一规划、合理调配。二是在业务流程上未形成数据扎口管理。以哈密市税务局为例，风险管理部门虽然承担了上级下发、各税种部门和区（县）局提交的各类风险任务的归并统筹工作，但由于上下级之间、部门之间存在各自为政、沟通效率不高等问题，使得风险任务重复下发现象仍然存在。三是在技术层面未形成统筹管理平台。现有各类风险防控软件都有发现、识别涉税风险的功能，但由于各软件功能独立、软件使用部门的职能不同，导致疑点核实工作交叉重叠、重复劳动的现象突出。
2.数字化智能化机制手段不完善制约风险管理效能。一是风险分析识别智能化程度不够。当前税务系统内部存在多个独立的业务系统，尚未有一个强有力的智能化信息平台将分散在各业务系统的数据进行有效集成和整合，“人工＋智能”融合度不高，风险特征分析和模型建设存在技术瓶颈，导致风险识别工作依然停留在依靠人工经验识别阶段。二是风险管理机制建设仍需完善。目前风险管理工作流程中案头分析与实地应对环节基本上都集中在一两个税务干部身上，高度依靠人工且没有其他环节或系统反馈来相互制衡，使得基层税务干部在开展风险应对工作时存在一定程度的廉政风险。
3.资源配置和人员结构不合理影响风险防控质效。一是风险特征分析和建立模型工作的支撑资源不足。基层税务机关现有资源不足以开展风险特征分析和建立模型工作。受地域及税源分布不均等方面因素影响，一个县域内建立行业模型所需的企业数量较少导致样本数量少，不足以支撑开展风险特征分析建立行业风险模型工作。二是风险管理人员结构配置不合理。一方面，缺乏一个有效的管理机制和平台将高精尖人才统筹调配实现集中攻克风险管理难点问题，使得市、县两级行业特征分析和建立模型工作缺乏人才支撑。另一方面，现行工作机制是将风险任务应对的全环节由基层税务机关负责实施，而风险应对的难点在于案头分析和风险应对过程的动态监管，对人员专业素质要求较高，但现实情况是基层税务机关人员水平参差不齐，加之缺乏有效的监督评价机制，使得基层风险管理人员在实际工作中存在分析不深入不全面、应对成效不高的现象。
基于上述在推进税收现代化建设目标中存在的基层实践应用反馈问题，税务机关需要深刻认识税收现代化服务中国式现代化的重大意义，在大数据背景下加快推进税收征管数字化升级和智能化改造，以创新思维找到契合基层税务实际的突破口，不断拓展税收现代化新理念、新模式、新场景，实现基层税收治理的全面升级，更好服务纳税人缴费人。
（一）聚焦前台：构建“最佳体验型”服务生态
以“互联网＋税务”为载体，以人工智能技术为手段，通过软、硬件办税环境的建设，搭建一个方便快捷、功能齐全、即时互动的全新税费响应平台。
1.切实减轻办税缴费负担。推进“轻办税”服务，拓展优化电子税务局的通用功能，利用税务微信公众号链接服务功能，以手机“扫码”快速进入“云端窗口”获取办税缴费线上服务资源，实现办税形式从“一窗通办”变“一码通办”的一站式服务，为全面推广“非接触式”办税缴费模式奠定基础。
2.全面改进办税缴费方式。打造“智能先行、如影随形”辅助办税新模式，浓缩“办税服务区”，扩充“自助办税区”，引入成熟智能的叫号导税系统，做到智能分析和事前预检，实现精准分流；利用移动快办Pad、办税微舱等设备强化服务硬件设施配备，增加“现场导服”“简事快办”功能，对疑难杂症问题设置“专业工作室”进行应对，提升工作效率，减少纳税人缴费人等待时间。重新划分的办税缴费功能区域从精细、适需、有效服务角度出发，实现办税服务厅运转更加有序、资源配置更加合理。
3.集约现有办税资源。对现有自助办税设备功能进行改造再利用，充分发挥自助办税终端操作简便、方便快捷的优势，不断拓展、拓宽自助办税功能，持续推广“非接触式”办税缴费模式，有效缩短纳税人缴费人办税时间、切实提高办税效率，做到简单业务自助办、无须等、立即办。
（二）聚焦中台：为纳税人缴费人提供更优质的办税缴费服务
通过流程再造、管理创新、组织变革，形成集约共享的技术架构、资源整合业务平台，建立“业务受理集约化、流转办理扁平化、运行管理一体化”的税费响应新模式运营机制，为纳税人缴费人提供更便利化、精准化、智能化、精细化的办税缴费服务。
1.构建智能高效线上服务平台。建立一体化的远程咨询与帮办体系，打造“懂你所想、给你所需”宣传辅导新模式和“全域互联、一线通答”业务处理新模式，运用语音、视频通话和桌面共享等工具，以远程辅导甚至代办的形式，通过网上“接单”“抢单”，快速响应和受理解决纳税人缴费人的各类线上涉税费问题，实现系统操作疑难“云”上答疑，构建答疑解惑“空中平台”。
2.构建整合联动流转服务平台。成立业务实时处理团队，对电子税务局和扫码问需发起业务办理申请、专业工作室传递的涉税费业务，由专人专岗实时受理、审核与反馈，同时以人工抢单和系统自动派单相结合的工单处理功能，不断提升网上办税的办结时效。建立“双向寄递”的服务模式，由寄递中心集中受理涉税资料、税控设备和发票的寄送和收回，让纳税人缴费人享受网上申请、网上代开、发票邮寄的“网购式”服务，打造一体化、集成化、信息化的“邮税云仓”新平台。
3.构建集成化任务管理平台。建立集中闭环管理机制，对税费响应平台中各环节产生的流转类业务进行统筹归集、派发和回收，根据业务转办需求制定不同任务派发单，规定办理时限、办理质量、办理效果，做到涉税费事项调查任务及时流转、快速响应，实现任务统筹扎口管理。
4.构建数据治理的风险防控平台。建立“中央厨房”式税收大数据可视化应用，通过细化指标体系、统筹风险任务、变革风险流程和强化分析应用，持续深化税收大数据体系建设。在强化税收大数据智能分析中进一步盘活数据资源、挖掘数据价值、拓展数据应用，深入研究重点领域、行业，梳理典型风险案例和风险特征，构建符合本地工作实际的风险指标模型。
5.构建集成高效的指挥调度平台。以“业务标准统一、数据标准统一、绩效考核统一”为原则，通过可视化系统对办税服务厅、各岗位工单办理、突发预警情况等进行实时监测和纳税服务资源动态精准调度，并通过增设决策分析和实时指挥监测功能实现业务状态实时展示、指挥调度科学合理、税费决策精准有效，不断提升税费服务、征收管理和风险治理的时效和质效。
6.构建质量监控管理服务平台。对业务办理质量及咨询服务成效进行抽检，定期开展纳税人缴费人需求评估，合理匹配服务资源，全方位查找工作堵点，各渠道收集办税堵点，汇总分析纳税人缴费人诉求和意见建议，开展涉税服务诉求响应实现平台和中心的不断动态调整与优化完善。
（三）聚焦后台：无缝衔接前台、后台业务
整合散落在各层级和各部门的税费服务职责，构建完整业务流，对税源管理、风险任务和涉税费业务受理转办进行集中管理，实现前台、后台业务无缝衔接。
1.建立基础事项常态化管理机制。依托税费响应平台的日常监管，将户籍巡查、催报催缴、欠税管理、定期定额管理、发票管理和信用等级评定等日常性工作进行细化管理，明确任务标准、统一操作规范，通过平台管控强化税源管理部门对基础事项的落实与反馈。
2.利用智能化工具优化管理手段。税收管理员在日常管理巡查中，通过移动办税设备联接网上办税平台，实时帮助纳税人缴费人快速完成基础信息的核实和修正、纳税人缴费人户籍管理、税种登记的调查核实、信息补录工作和零散税源的征收管理等基础事项管理工作，切实保证基础数据质量，为风险管理、税费分析、大数据应用提供有力保障。
3.任务扎口管理提升基层工作质效。把税费业务从事项、流程、经验驱动向数据、规则、智能驱动转变，由税费响应平台对各项任务统筹整合、批量处理、过滤无效任务，对确需下发基层税务机关的核实事项，制作任务应对的模板或指引，严格控制风险应对和执法任务的下发量，解决“多龙治水”现象，提升基层税源管理、风险管理部门工作质效。
4.重塑风险流程提高应对质效。将风险分析识别、风险任务统筹、案头分析等环节上移至税费响应平台统筹管理。在案头分析环节，由省级、市级税务机关集中优势人员“啃硬骨头”；在结果执行环节，基层税务机关只负责根据平台下发的案头分析报告“按方抓药”，开展执行和数据补采等工作。如此，可在提高风险应对质效的同时，有效降低风险应对中的廉政风险。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第8期。）
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国家税务总局新疆维吾尔自治区税务局调研组.基层税收现代化建设的实践现状及发展路径[J].税务研究，2023（8）：29-34.
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