推进税收征管数字化升级 实现“四精”改革目标
作者：
包东红（国家税务总局陕西省税务局）
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视数字政府建设，数字技术在政府治理中得到越来越多的应用。税务部门应立足税收信息化发展先行优势，以《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）为纲领性指导，紧抓时代发展机遇，全力推进税收征管数字化升级。
数字化的目的是促进业务模式的升级。税收征管数字化，就是在数字世界中将税收征管的业务对象映射为数字孪生体、业务过程转变为计算机程序、业务规则抽象为智能化算法，推动税收征管由线下变线上、人工变智能、管理变治理，从而全方位、集成式、最大化提升税收治理效能。
（一）业务对象的数字化
税收征管的业务对象主要包括税源、纳税人等。通过数字化，将现实世界中的业务对象，以数据形式映射到数字世界中，在数字世界中准确还原业务对象的内部状态和外部环境，从而对业务对象实现更好的精细分类、精准感知和精确管控，可为智慧税务建设奠定扎实的基础。一是税源的数字化。税源的数字化，就是基于税收治理的需要，采集、获取税源的要素数据，以加强对税源全生命周期的监管。比如，全面数字化的电子发票的推行，让税务机关精准掌握能反映涉税收入的数据，从而对税源进行有效监管。再如，税务机关与住房和城乡建设、自然资源和规划等部门加强数据共享，对每一宗不动产采集其面积、位置、类型、价值、产权人等维度数据，从土地使用权出让环节开始，对其在建设、销售、持有、转让各环节应缴纳税款精准计算，全方位提升事前、事中、事后风险防控能力和水平。二是纳税人的数字化。纳税人可分为法人和自然人两类。针对法人的数字化，要在纳税人画像基础上，用数字标签技术全面实时记录法人的基本情况、经营状况、资产状况、诚信记录、涉税风险、税收贡献、纳税习惯、人员情况、业务关系等维度数据，并且完整记录法人全生命周期中的涉税信息和办税痕迹；针对自然人的数字化，要全面实时记录其身份、收入、资产、关系、行为等维度数据，为精细服务和精准监管提供靶向依据，也让动态化“信用＋风险”管理成为可能。
（二）业务过程的数字化
税务机关通过各种业务过程对业务对象实施管理和提供服务，每个业务过程实质是各类分析、指挥、调度、审核、执行等业务事件组成的“事件流”。业务过程数字化，是将税务人员实施各类业务事件所需要的业务能力和操作方法，转变成场景化、标准化、具体化、数字化的功能模块，以减少人工操作或者由系统自动执行，全方位提升业务质效。一是规范化。数字化功能模块明确业务事项的目标、主体、客体、程序、条件、动作等要素，犹如给每一个业务过程编写一个数字化的“剧本”，确保业务事项严格按“剧本”执行，实现“一次就做对”，将执法或服务差错降到最小。二是并行式。数字化功能模块可针对具体业务对象和具体问题动态匹配组合，优化“事件流”的结构，提升效率和防范风险。如新办企业领取发票时，原来串行的发票核定、发票发放、风险防控等业务事项，可以在对应的功能模块并行运行，方便税务机关实时掌握企业风险等级，根据结果即时决策和行动。三是便利化。在各个数字化业务过程中，系统都会自主进行“手把手”式引导，为用户提供全在线、免填单、一键式的操作方式，动态匹配需求，提升税务机关快速响应能力。四是迭代化。数字化功能模块用数据形式，将业务处理的过程和结果全部实时记录，同时对业务过程和结果数据进行再分析，瞄准高效能、高安全、低成本、低风险的方向，不断升级优化功能模块，打造智慧税务支撑下的精兵作战的组织体系，不断提升税务系统执法、服务、监管能力。
（三）业务规则的数字化
业务规则决定业务过程中“事件流”的走向。税务机关针对不同等级风险问题应采取不同的执法或服务行动，风险问题识别和风险等级确定的方法就是业务规则。业务规则数字化，就是将业务规则转变成计算机可运行的指标或模型，以更精准地调度和控制业务过程，进一步提升业务处理效率。一是实时化。数字化升级后，税收业务所有相关联的数据都相互联结并能随时被调用，数字化的业务规则能保证指标模型实时运行、风险问题实时推送、处理结果实时反馈，有效提高税收征管机制的运转效率。二是共享化。业务规则的数字化，将税务人员的隐性私有的业务能力提炼固化、复制推广和持续优化，强化人机结合，变成组织的显性共享的业务能力，整体性提升税务系统的业务水平。三是精准化。业务规则的数字化，通过多来源获取数据、全方位治理数据，实现全量全要素的数据联结匹配，不断丰富、细分、调优各类指标模型，可更加精准地识别风险、发现问题和评判成效。特别是基于税务大数据和人工智能算法研发的高度复杂、指向明确、结果准确的指标模型，在行业监管、税收预测、经济分析、决策支持等方面可有效提升智能化水平。
二、当前税收征管数字化升级面临的难点
（一）业务要素数据化程度还不够全面
数据化是将原非结构化数据变成易辨识、简洁性的结构化数据。业务要素的数据化是税收征管数字化升级的基础。比如，用社会信用代码取代企业名称、用行业代码取代行业名称等，将计算机中的数据与实际处理的信息之间建立联系，提升信息处理效率。但是，随着税收工作形势和环境变化，出现了征收对象、税收事项、征管资源等税收要素的数据化覆盖不够全面、颗粒度不够精细等问题。这对要素之间的匹配关联产生了一定影响，在一定程度上制约了数据价值高效发挥。比如，在不动产交易税收征管环节，由于不动产单元号尚未广泛应用，税务人员需通过交易房产所属的小区名称、坐落地址等，与税务机关交易价格评估系统中的相关数据进行匹配并找到最低核定交易价格后，才能征收对应税收。这种方式难以精准度量不动产的交易评估价格，不能充分体现税收公平原则，而且人工匹配方式更容易造成纳税遵从风险、税务执法风险甚至廉政风险。
（二）数据之间的联通性还不够完整
业务数据化的关键在于如何把业务过程搬到线上，记录反映业务结果的数据。但是数据往往是孤立、静态的，各个维度要素之间、同一要素先后变化之间、系统内部外部之间的数据未能有效联通匹配，在一定程度上限制了税务人员通过数据进行识别、分析和防范风险的能力。比如，由于未有效联通发票、完税证明、人员账号、人员行为、电子档案等维度的数据，各要素之间不能自动关联匹配，使得税务部门难以及时准确发现风险，导致现金税款征缴等业务领域监管弱化、追责滞后。再如，财产行为类税源管理、社会保险费和非税收入征收等工作，由于数据标准、数据接口、数据安全等难题尚未有效解决，导致第三方职能部门的数据价值未能充分发挥。
（三）自动化处理应用面还不够广泛
税收事项的执行过程实际是信息处理过程。目前，金税三期等税务信息系统已经将大部分简单的税收事项变成了数据采集、风险指标、待办任务、通知公告、信息检索等类型的功能模块，实现这些税收事项由人操作机器或者机器辅助人完成。但由于数据的全面性、精细度、联通性等方面尚存在欠缺，依托大数据技术自动化应用的覆盖面还不够广泛，大量复杂的税收事项还必须由人受理或处理，导致出现部分税收事项执行效率不高、质量不稳定等现象，容易产生服务、执法和监管风险。
（四）数据对业务的赋能还不够精准
数字化最大的成果是全面汇聚信息，破解组织内部上下之间“信息不对称”的难题，提升组织的科学决策水平，提高基层的任务执行能力。基层税务机关面对各类重要工作任务，要把任务拆解成各类事项，每件事项又要拆解成具体行动，在这个过程中需要大数据给予支持，方能更好地提升工作效率。但是，现有大数据应用更多地侧重于纳税服务、税收监管等方面，对基层税务人员工作环节的数据支持不够全面、精准，基层税务人员一般需要根据自己的理解去执行任务和反馈结果，容易出现任务完成不及时、核查不全面、程序不规范等问题。
《意见》的核心理念是通过税收征管的数字化升级和智能化改造，建设高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，实现精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治的“四精”改革目标，为推动税收治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。因此，数字化升级是实现“四精”改革目标的必由之路。
（一）用数字化方式推进精确执法
广义的税务执法不仅包括基层税务机关的依法履职，还包括上级机关行使审批、监管、审计、分析等职能。从数据的角度看，业务过程就是数据处理过程，包括输入条件（执法数据获取）、逻辑运算（大数据算法）、输出结果（数据应用）等环节，数字化方式可使税务执法过程在执法主体、执法对象、执法程序、执法内容、执法结果等方面更加精确。一是推动税务执法全过程数字化。税务执法行为是按规范流程、连续性实施的行政行为，特别是在执法末端，存在实地核对、库存盘点、账簿核查等线下行为。按照“数据链就是证据链”的思维理念，要大力实施执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法结果网上查询，推动数字化记录执法行为要素，实现税务执法全过程数字化。二是提高税务执法数字化能力。通过“数据＋程序＋算法”的方式，将税务执法对象、执法程序、执法规则转化成数字化智能应用，减少税务执法过程中的人为干预因素，控制税务人员执法自由裁量权，实现纳税人风险等级排序、税务行政处罚等工作事项的数字化、自动化处理，推动经验执法向科学精确执法转变。比如，构建完善数字化“首违不罚”的判断能力模块，根据主体范围、时间周期、严重程度等条件，统一、规范并固化“是否首违”的业务规则，由系统自动调用该模块判断纳税人是否适用“首违不罚”，并通过电子税务局等互联网渠道，将认定结果推送给纳税人，让执法既有刚性也有温度。三是强化税务执法数字化监控。建立数字化后台监控模式，将反映税务执法主体、执法对象、执法过程、执法结果等方面的税收大数据，与场景化、标准化、数字化的执法规范进行比对分析，全面、准确、实时识别执法风险，实现税务执法过错的事前预警、事中阻断、事后追责，全面规范税务执法行为，防范税务执法风险。比如，设置执法文书规范性审核指标，执法文书开具后，由系统调用指标智能化审核，对文书开具时间、文字内容、因果关系、法律依据等问题及时提示，帮助税务执法人员及时纠正纠错。
（二）用数字化手段优化精细服务
纳税服务的要素有服务对象、服务产品和服务资源，以及服务事项实施、服务产品生产供给等。应用数字化手段，对纳税服务要素进行数字化升级，打造精细化纳税服务体系，能实现服务对象需求与服务资源、服务产品等各服务要素之间的高效精准匹配，全面提升税法遵从度和社会满意度。一是实施服务对象数字化分类管理。针对不同行业、不同规模、不同类别纳税人的差异化服务需求，根据税收优惠政策、纳税信用等级等内容，采用多维度数字化标签的方式，对纳税人进行精细划型、分类管理，提供个性化、精准化、实用化的纳税服务。比如，在税收优惠政策落实方面，通过行业、规模、风险、信用等数字化标签，能够快速精细划分多个纳税人群体，对每一类群体提供对应的政策说明、办税渠道、操作指引等，使其可以及时准确享受政策红利。二是推动服务资源智能化发展。积极引入人工智能技术，推动实现人工智能咨询、政策自动匹配推送、办税自动引导等智能化服务。一方面，可以将服务资源从简单、重复的事项中解放出来，集中力量去研究创新服务方式和优化服务内容等复杂性工作，进一步提高纳税服务质效；另一方面，可以运用智能化提高服务效率，让纳税人全天候、全方位享受高效便捷的纳税服务。比如陕西税务部门围绕“我为纳税人缴费人办实事”，开展“秦税助力、非常满意”行动，优化升级电子税务局，拓展“非接触式”办税缴费服务范围，优化“绿色通道”和“爱心驿站”服务，高标准打造“15分钟办税圈”，进一步提高了纳税人获得感。三是创新数字化服务产品。坚持“业务场景＋数据创新”双核驱动，通过深入分析研判纳税人行为习惯、服务需求等，有针对性地研究创新数字化服务产品，提供更加具体实用的服务产品。比如，陕西税务部门为了更好落实退税减税降费任务，构建了“智慧风控”数字化转型样板间，将文本式、通告类的税收优惠政策文件，转化成针对具体纳税人的结构化、数字化的应享未享风险问题说明书，通过电子税务局直接推送给企业，同时以“填空题”“选择题”“判断题”的形式提供办税操作指引，让企业办税人员能秒懂政策、一键办税、税款速退。
（三）用数字化链条加强精准监管
强化税收监管要坚持依法治税原则。推动各纳税主体、各业务域、各涉税行为数字化，建立完整的数字化链条，能够全面客观分析研判纳税人涉税行为的合法性、规范性、准确性，从而提高税收监管的精准度。一是建立税收监管和涉税数据良性互动机制。由于涉税数据分布范围较广、数据链条相对较长，现有纳税人的财务数据、申报数据等还不能完全满足精准监管需要，涉税行为数据链条存在一定断点。通过建立税收监管和涉税数据良性互动机制，可在税收监管中梳理出所需涉税数据，加强涉税数据获取渠道，完善涉税行为数据链条。同时，可基于获取的涉税数据开展税收监管指标模型建设，进一步扩大税收监管范围，提高税收监管精准度。比如，陕西税务部门依托经济和税源大数据资源库，建立覆盖38个行业、19个税费种的“全面风险＋实时风险＋减税降费”指标模型体系，初步形成税费数字化风险防控工作机制，有效加强了税收监管。二是建立“数据＋规则”数字化风险监控体系。构建税源和涉税行为的数字孪生体，全方位映射税源和涉税行为的真实状态和实时变化，将各要素与法定标准高效对接匹配，精准识别并有效处置不规范、不遵从等问题，打造标准细节化、感知实时化、业务全景化、管控智能化的数字化风险监控体系，提高风险应对能力。
（四）用数字化协同实现精诚共治
税收征管数字化升级可实现更高站位、更大格局、更广范围的税收共治。以数字化协同为核心要素的精诚共治，通过数据共享、部门合作和业务协同，不仅可以提高税收共治能力，也可以进一步提升税务服务能力、执法能力和监管能力。一是通过起点“数字化”，加强各治理主体之间的数据共享，特别是获取第三方部门的权威数据，将税源、纳税人等业务对象映射成数字孪生体，使税务机关可全面、实时、精准地感知、影响、控制、管理业务对象。二是加强“数智化”提升，利用税收大数据和智能算法让更多的业务过程、业务规则数字化，由机器辅助人甚至代替人处理业务，提高各类业务的工作质效。三是实现“数治化”协同，根据智能应用和模拟演算结果，再造业务流程甚至业务模式，进一步促进各治理主体共享数据、业务协同、合作共赢，用数字化协同共治推动实现跨部门、跨行业、跨区域的精诚共治，形成闭环式、循环型、高质量协同共治机制。比如，陕西税务部门主动融入陕西数字政府建设“十四五”规划，积极与陕西省检察院、法院、公安等部门建立战略合作机制，在更大范围、更深层次实现数字化协同，凝聚协税护税合力。再如，陕西税务部门借助数字政府平台推进“互联网＋不动产”管理模式，集合交易不动产及交易双方的多元化数据，不但提升了税务部门工作效率和群众办税效率，降低了遵从风险和执法风险，还将产生的新数据、新业务反哺数字政府平台，为地方党委、政府决策提供了重要依据。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第11期。）
欢迎按以下格式引用：
包东红.推进税收征管数字化升级 实现“四精”改革目标[J].税务研究，2022（11）：47-51.
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