地方财政压力与政府非税收入——基于营改增后增值税收入划分调整的视角
作者：
刘建民（长沙理工大学经济与管理学院）
梁合昌（湖南大学经济与贸易学院）
吴金光（湖南财政经济学院财政金融学院）
党的十八届三中全会作出财政是国家治理的基础和重要支柱重要论断，意味着财政的境况将决定治理的效能。自1994年实行分税制改革以来，我国历经了数次财税改革，呈现出财权上收但事权没有随之上收的特征（徐超 等，2020），地方财政压力日益增大。此外，我国营改增试点于2012年，2016年全面实施，这意味着地方第一大税种——营业税彻底退出历史舞台，地方政府的财政来源发生重大变化。如果继续原来的央地税收划分方式，对地方政府的财力影响将是巨大的。为此，全面推开营改增试点后中央出台调整中央与地方增值税收入划分过渡方案，将中央和地方的增值税分享比例调整为50∶50（以下简称“五五分成”）。“五五分成”是否缓解营改增对地方政府造成的影响呢？据统计数据，近年来我国地方政府财政缺口不断扩大，2019年财政缺口达9 300亿元，占地方财政支出的4.56%左右。
地方财政压力日益增加，各地方政府的非税收入也呈现出不同程度的上升。非税收入是我国各级政府财政收入的重要组成部分，因其“自由裁量”的特性，给地方政府借助非税收入保障所需财力提供了制度基础。据国家统计局统计，近年来地方财政罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入等一直呈上升趋势。
近年来，我国在税收领域的改革举措十分丰富，故学术界的研究更多关注税收方面，对非税收入的探讨较少。所以，本文试图基于营改增后增值税收入划分调整背景，探讨地方财政压力与政府非税收入间的关系。
地方财政压力问题一直备受关注。现有研究成果表明增值税分成（席鹏辉 等，2017）、所得税分享（徐超 等，2020）、农业税取消（谢贞发 等，2017）和营改增（刘建民 等，2018）等都会增加地方政府财政压力。也有文献探讨了营改增后的税收分享（白彦锋 等，2012），并模拟测算了“五五分成”的实施效果（董雨浦 等，2017），认为影响改革效果的因素既来自地方产业结构差异（席鹏辉等，2017），也来自分享比例本身（王译 等，2019）。张克中 等（2021）的实证分析发现，2016年的增值税分享改革缓解了纵向财政失衡，却加剧了横向财政失衡。
此外，也有研究表明财政压力、税收竞争（李一花 等，2018）、减税（赵仁杰 等，2021）和税收分权（吴金光 等，2016）、财政竞争（孟天广 等，2015）、预算透明度和预算软约束（黄寿峰 等，2020）也会影响地方非税收入的变化。彭飞 等（2020）发现营改增期间地方财政压力增加，进而企业的非税负担提高了。综上所述，地方财政压力与非税收入之间确实存在相互影响关系，但现有研究对于营改增后增值税收入划分调整背景下两者间的相互关系，缺乏相关的实证证据。
增值税收入划分调整是全面营改增后为保持央地基本财力格局而提出的方案，对地方政府而言，增值税收入划分调整能否弥补营业税取消带来的财政压力？这是最值得关注的。基于此，本文使用国家统计局统计数据，以2015年为基期，根据2012—2015年地方财政营业税和地方财政国内增值税收入的平均增长率，预测2016年及以后年份地方财政营业税和地方财政国内增值税收入，再比较地方财政国内增值税（营业税）预测收入与实际收入，旨在反映地方政府在经历营改增、增值税收入划分调整后的税收损失。结果如表1（略）所示。
据表1（略）可知，地方财政国内增值税（营业税）预测收入与实际收入之差（G）为正数，表明增值税增收部分不足以弥补地方政府因取消营业税而产生的税收损失，且地方财政压力在不断扩大。此外，增值税收入划分调整是中央和省级之间的增值税分享调整，对省以下的划分方式不作规定。在实践中，各省份往往根据自身实际设置相关分享比例。通过比较增值税收入划分调整后部分省份的省以下财力分享比例，发现大部分省份仍沿用改革前的分享比例，也有的省份提高了省本级的分享比例，从而导致市级政府的财政压力在营改增后增值税收入划分调整背景下没有得到有效缓解，且财政压力进一步加剧（卢洪友 等，2019），进而导致市政府追求更多的非税收入以弥补财力不足。再者，从锦标赛理论与理性人假设的角度思考，即使营改增后增值税收入划分能给予省级政府更多的财力，但从省本级政府的角度看，其理性选择倾向于更愿意保持原有的省内财力分享比例，甚至提高省级分享比例以满足本级政府的刚性公共服务开支或其他目标，并为之付出努力。综上，本文提出如下假设：
假设1：营改增后的增值税收入划分调整，市级政府财政压力没有得到有效缓解，同时因为非税收入具有自由裁量的特点，因而在财政压力下，市级政府会增加对非税收入的依赖，从而导致非税收入比重提高。
假设2：营改增后增值税收入划分的调整，未能缓解省级财政压力，在省级财政压力增加的情况下导致省本级政府有动力争取更多的税收划分，进而加剧了市级政府财政压力，并导致市级政府非税收入比重进一步提高。
（一）研究结论
评估改革的影响，对于更好推进改革具有重要意义。与已有研究不同，本文聚焦营改增后增值税收入划分调整改革，以2008—2019年我国289个地级市的数据为样本，运用广义双重差分法，考察了财政压力对政府非税收入的影响，揭示了营改增及增值税收入划分调整改革背景下地方财政压力与政府非税收入间的关系。本文发现营改增后增值税收入划分调整后，由于地方财政压力，会显著提升政府非税收入的比重，且这种情况主要发生在中西部地区。还发现地级市政府非税收入还会因省级财政收支缺口的扩大而提升。
（二）对策建议
1.进一步优化和调整央地税收收入划分，避免“以非税补税”现象发生。营改增是全面落实减税降费政策的重要举措，增值税“五五分成”是继全面营改增后而提出的重要财税体制调整。从某种意义上看，两者其实都是减税降费大背景下的产物。减税降费的目标在于不断降低市场主体在税收与非税两方面的成本，并不希望出现在大规模减税时出现“以非税补税”的现象。本文研究发现，营改增后财政压力上升的地级市会扩张非税收入，从而导致其非税收入比重上升。另外，本文所使用的非税收入口径是偏小的，实际上地级市政府的非税收入范围更广。为避免财税改革背景下可能出现的“以非税补税”现象，本文的研究结果不应被忽视。全面营改增后，虽然增值税央地两级的分享比例调整了，且地方的分享比例增加了25%，但并没有有效改善所有地级市政府的财力状况，进而导致有的地级市政府寻求非税收入以补充财力，从而出现了“以非税补税”现象。为避免这种现象，切实保障减税降费政策落实落地，可考虑从体制优化层面建立科学、稳定、可持续的央地税收收入分成办法和比例，进而引导地方政府规范政府收入行为。一方面，可以考虑调整中央与地方之间的增值税收入划分比例，如果考虑到地方经济发展动力与地方税收分配不均衡问题，也可以考虑调整增值税地区间收入分享比例；另一方面，可以通过深化其他税种（如消费税）的税制改革和收入分享改革，实现央地税收收入划分格局的重新调整，使地方政府有更稳定的税收收入来源，从而降低改革过程中地方政府对非税收入的依赖程度，促进改革提质增效。
2.深化省级以下地方财税分配关系的制度化建设，规范省以下地方政府收入行为。我国区域间资源禀赋差异巨大，因而各个地级市政府在改革背景下遇到的问题也迥然不同，这样就无法通过统一的方案或者措施给予有效的解决。从本文的实证结果可以看到，在财权上收的大背景下，地级市政府遇到的最大问题是财力与事权的错配，许多地级市特别是中西部地区的地级市面临更大的财政压力。在这样的背景下，对于法定的税收而言，地级市没有任何调配的空间，自然便转向可“自由裁量”的非税领域，进而提高地级市政府的非税收入比重。本文研究发现在全面营改增后，省级财政收支缺口的扩大会进一步加剧地级市政府财政压力，导致地级市非税收入进一步扩张。目前，我国的财政体制改革只涉及中央与地方（省级）两级政府，对于省以下的财政分配关系，各省往往是根据自身实际，设计其税收划分比例。所以当省级财力遇到压力时，无论是从“理性人”角度，还是从其本身的政治、经济等目标考虑，省级政府首先会从满足省本级财政需求出发进行财政分配调整，进而影响地级市及以下层级政府的财政收入状况。同时《政府非税收入管理办法》鼓励各地区探索和建立符合本地实际的非税收入管理制度，这虽然为非税收入提供了制度性条件，但相比税收的法定性，非税收入的不确定性可能会影响当地经济发展的稳定性。长远看，非税收入的持续扩张将损害地级市政府的财政自给能力，影响地级市政府的财政可持续性。故下一步的财税改革应该尝试探索省级以下地方政府间的财税分配制度，进而规范省以下地方政府收入行为。
3.加快建立健全地方税体系，缓解营改增及增值税收入划分调整后地方政府因财政压力而对非税收入的依赖。健全的地方税体系是保证地方政府财力的重要基础，也是稳步推进改革的重要推力。营改增的全面实施意味着地方政府失去主体税种，这对于地方政府的影响无疑是巨大的。现代财税体制改革的目的之一，就是要不断保证政府税收收入的稳定性。当税收改革没有带来预期的、稳定的税收收入时，作为构成地方政府重要财力的非税收入，无疑会成为地方政府摆脱短期困境的工具之一，进而导致非税收入比重提高，正如本文的实证结果一样。因而要避免营改增后地级市政府非税收入相对规模的扩张，有必要健全地方税体系，以缓解地方政府因财政压力而对非税收入的依赖。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在“完善现代税收制度”部分也指出，要推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权。加快建立健全地方税体系，是缓解营改增和大规模减税降费政策实施后地方政府财政压力的重要策略选择，也是确保中央政策落地以及政策效果的配套措施。完善的地方税体系不仅有利于增加并稳定地方政府税收收入，还可以有效降低地方政府对非税收入的依赖。健全地方税体系，自然离不开地方税主体税种的确立以及税收征管能力的提升。一方面，在地方税主体税种建设上，可以借鉴发达国家的经验，根据税种性质的不同及其未来收入的成长性，分别确立省级地方税种与省以下地方税种。另一方面，应该加大地级市政府对税收征管的协助，提高税务机关的税收征管能力，减少信息不对称，避免税收流失，从而增强地方政府财力。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第1期。）
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