探索构建税务部门非税收入治理新模式
作者：
马奎升（国家税务总局山东省税务局）
随着非税收入征管职责划转改革的有序推进，税务部门负责征收的非税收入项目越来越多，非税收入项目之间以及非税收入与税收之间政策特点、征管基础、征管模式、征管服务的差异越发明显，治理难度也随之加大。为此，探索建立与新发展阶段相适应的非税收入治理新模式已成为税务部门亟须正视的重要课题。
（一）法律制度基础的“先天不足”带来治理风险
一是非税收入征管的法律供给不足。目前非税收入征管主要适用财政部印发的《政府非税收入管理办法》（财税〔2016〕33号）以及地方人大和地方政府出台的有关政策规定，征管的法律依据层级偏低，且缺乏系统性。一些单费种管理制度甚至还在沿用二十世纪八九十年代制定的文件，给非税收入治理带来了潜在风险。如教育费附加涉及的政策法规和部门规章从1984年延续至今，部分规定已明显不适应社会发展和非税收入征管的现状。二是执行标准缺少统一性。非税收入项目繁多，费制复杂，征收模式各异，通常是政策“一费一规”、管理“一费一策”，在一定程度上给非税收入治理能力提升带来了挑战。
（二）社会各方诉求“纵横交错”带来制度变迁统筹难题
非税收入划转税务机关征管后，在税务系统内部，各级督察内审、绩效考评部门习惯性地用税收的管理模式和工作标准审视非税收入相关工作；在税务系统外部，政府和财政部门更加关注组织收入的完成情况，审计、监察等机关更加关注征管规范性、降费政策落实情况等。此外，缴费人往往关注自身非税收入负担变化趋势和缴费人之间的负担公平问题；社会媒体的视角则更加多元，区域间政策执行差异、企业间负担公平、单位实际负担上升、税务征管力度加大、规模性欠费清缴等方面都是其关注点。税务部门虽然暂不是全职能征收主体，但因其处于与缴费人交互的第一线，很容易成为各方关注的焦点，实践中政策不健全、执法手段缺位、部门配合不畅带来的征管不规范、行政不作为、执法不到位等问题，往往直接归咎于税务部门。这就使得税务部门探索合适的非税收入治理制度变迁模式和路径，尽量满足各利益关联方需求，有效推进提升非税收入治理能力的需求显得更加迫切。
（三）征管模式平移后的“老慢旧病”逐渐累积显现，倒逼征管、服务和监管模式变革
税务部门征收的非税收入既有新划转的，也有代征转为征收的，征管模式各异。新划转的非税收入项目大多采取征管模式平移的方式，保持征管模式不变、征管力度不变、服务水平不降，实现部门间征管职责的平稳切换。但从长远看，平移而来的原有征管模式的弊端也日益显现，逐步成为制约征管效能的瓶颈，如缴费遵从度不高、缴费渠道不统一、征管流程不一致等问题。同时，因非税收入大批次划转税务部门征收的时间较短，且收入规模不够大，有些税务干部在一定程度上存在着重税轻费的“老观念”，对非税收入的重要性认识不足，对非税收入征管服务及监管规律的认识不到位。此外，随着划转费种的增加，由原有征管模式弊端衍生的管理风险、负面舆情风险等隐患将快速累积、逐步显现，给税务部门带来了严峻挑战。
（四）征收管理职责的“分散授权”对部门共治提出了更高要求
与《税收征管法》赋予税务部门完整的征收、管理、检查、处罚等执法权不同，现行非税收入政策法规暂未赋予税务部门足够有效的监督和处罚权，对于缴费人不缴、少缴、迟缴等行为，只能进行不具有强制性的催报、催缴或移交财政等部门处理，无权采取相应的处理处罚措施，税务部门难以单独提高征管效能。从税务部门现行征管非税收入的项目看，除教育费附加、地方教育附加、文化事业建设费等类税的费种可以实现税费同征同管同服务外，其他项目大多需要与外部门协同开展征管服务，部门间的协作程度直接影响非税收入的治理效能。但从协作现状看，部门间配合衔接不够顺畅，不同程度地存在着政府相关部门对非税收入重视程度不够、主导作用发挥不充分、协同共治长效机制不健全等问题，加之现有政策法规不完善、部门职责划分不清晰，导致部门之间在宣传、监管、服务等方面贯通联动不够有力有效，有的甚至还存在着协同断点、堵点。
（五）非税收入治理的信息化支撑不足、智能化水平不够
税务部门征收非税收入项目较多，各地征收项目具有一定差异性，在信息化支撑方面还存在三点不足。一是非税收入缺乏全国统一的数据标准，非税收入数据和税收数据集成整合不够。税务系统自上而下统一规范的信息化建设模式，与非税收入部门化、地域化的规律和特点还需要进一步磨合、适应。二是智能化应用不够。目前非税收入在智慧税务体系中占比不高，对区块链等新技术应用不够，在一定程度上制约了非税收入治理效能的提升。三是数据共治不够。受各地各部门信息化发展水平参差不齐、部门间信息交换和业务协同程度不高等因素影响，数字化基础上的业务协同难以实现，部分非税收入项目存在共享渠道不通畅、数据共享不及时、数据和应用连接不畅、信息系统存在孤岛等现象。
当前非税收入征管的主要矛盾应是如何提升治理效能，但随着划转任务的完成，治理效能提升这个矛盾的主要方面会逐步从划转阶段的替代过程逐步转变为征收阶段的优化过程，即需要建立一种更有效更适合于税务部门的政府非税收入治理新模式。
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》强调，要全面推进税收征管数字化升级和智能化改造，建设具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，大幅提高税法遵从度和社会满意度，明显降低征纳成本。为有效解决政府非税收入治理面临的困难与风险，着力提升非税收入治理效能，应当沿着税收征管改革的方向和思路，本着目标导向和问题导向相统一的原则，有力有序展开探索实践。在总体规划上，建议以“四个总体目标、一个体系支撑、两个改革抓手”的“412”治理新模式为总框架，探索构建税务部门非税收入治理新模式。
（一）四个总体目标
一是精确征收。探索以专业化、集约化、差异化管理和服务为方向，按照岗位协同、工作融合的设计思路，以数字化的政策为依据，以规则化业务流程为标准，完善执法权力运行机制和管理监督制约体系，把握数据和规则这两个关键点，着力强化全方位、全流程监督，驱动非税收入从经验式征收向科学精确征收转变。
二是精细服务。以缴费人便利为原则，以缴费人需求为导向，探索运用互联网、大数据、区块链、人工智能等现代信息技术，创新服务举措，打造非税收入场景化一体服务、标签化个性服务、标准化套餐服务体系，实现从无差别服务向精细化、智能化、个性化服务转变。
三是精准监管。遵循“以数治费”新规律，建立健全“非税收入全流程数据监管机制”，持续优化税费风险联动监管、重大风险集中监管等业务流程，驱动实施税费数据信息交叉比对、增值分析，构建起涵盖事前、事中、事后的全面覆盖、全程防控、全员有责的全链条一体化非税收入风险监管体系，实现税费深度融合下的全过程自动化内控、全流程精准监管风险。
四是精诚共治。以管理和服务协同高效为目标，遵循非税收入多边特征，推进部门间制度机制、信息系统、办事流程、基础数据等多方位衔接融合、互联互通，搭建非税收入信息共享协作平台，构建协同化岗责体系，形成事前提醒、事中控制、事后监督、评估与评价、改进完善等工作事项的完整闭环，实现数据集成共享、部门联动配合、税费协同共治，持续提升部门协同治理能力和水平。
（二）一个体系支撑
在金税工程总体设计框架下，依托现有信息化基础，在五个方面探索建立非税收入智慧信息化功能体系。一是以金税三期系统为核心，确保税务总局的统一规划落实到位；二是以嵌入式平台为辅助，有效对接金税三期系统，满足非税收入征管服务个性化需求；三是以电子税务局为渠道，融合“非接触式”征管服务手段，打通税务部门、政府其他部门以及缴费人之间的信息壁垒；四是以区块链、物联网、人工智能等现代信息技术为依托，满足各部门数据共享和业务协同；五是以大数据平台和全流程监管机制为抓手，整合优惠政策落实、风险实时监管、统计分析展现、内外沟通协作等管理功能。通过以上的集成、优化、拓展，推动非税收入工作从传统的“经验主导、人工判断、重复操作”向“数据驱动、智能判断、自动运行”转变，最终建立符合非税收入征管规律的信息化功能体系，充分发挥现代信息技术的引领和支撑作用。
（三）两个改革抓手
1.标签化分级分类管理。一是分级管理。以“动态信用+动态风险”（以下简称为“双动”）分级为主，以管理层级、项目级别等分级为辅，通过差异化管理和服务，分级提升管理能力。二是分类管理。以场景化、事项化分类为主，从征收、服务、监管、共治四个方面科学分类，设定矩阵式标签分类标准，通过“数据＋规则”驱动征管服务流程，探索构建非税收入差异化管理模式。三是标签化管理。整合运用信息化平台，对分类标准进行数字化、符号化转换，为缴费人贴上特征标签、需求标签和政策标签，用标签数据驱动征管服务，实现对缴费人的个性化服务和精准化监管。
2.税费协同治理。在现有税收征管模式下，通过政府大数据平台，将税务部门与相关部门的数据资源、办事流程相融合，运用税务部门的征管资源、征管流程、征管数据、执法手段，实现“以数治费、流程治费、税费协管”。
（一）完善非税收入法律法规体系，制定规范推行标准化操作
一是建立统一规范的非税收入征管法律法规体系。为明确征纳双方权利义务，提高非税收入的法制化建设水平，可以出台“非税收入征收管理法”或相关的征收管理条例，也可在修订《税收征管法》时，授权税务部门征收非税收入可参照税收征管的相关规定执行，这样既可提高非税收入征收的法律级次，又有利于推进税费同征同服务。二是在现行政策制度框架下，按照标签化分级分类管理和税费协同治理的理念和思路，参照税收征管规范，制定分费种征管服务操作规范，从缴费登记、费种核定、申报缴费、优惠落实、信息共享等全流程进行规范，对业务事项和流程进行数据化重构设计，提炼数字化的标签、指标、模型，嵌入到非税收入征管业务的各个环节，推进非税收入征管方式从事项、流程、经验驱动转变为数据、规则、智能驱动，实现业务的自动化、标准化处理，最大程度上弥补现行法律法规不健全的“先天不足”。三是制定非税收入内控风险监管指引，根据各费种的政策规定、业务特点和管理要求，分业务、逐环节分类梳理监管风险点，确定风险点分析筛选方法，科学设计风险指标、模型参数和管控措施，着力构建涵盖事前、事中、事后一体化的非税收入风险管理体系。
（二）坚持系统观念，渐次迭代推进制度变迁
非税收入治理模式变迁是一项系统工程，牵一发而动全身。为稳妥推进制度变迁，应坚持系统观念，注重用系统思维和方法来推进治理模式变革，全面考量、协调推进。建议渐进式推进制度变迁，采取分阶段、分部门、分地区、分群体的方式，分类分析，迭代推进，最大程度减少利益群体的“痛感”。从目标和内容看，制度变迁可分为四类。一是平移征收。对防空地下室易地建设费、国有土地使用权出让收入等新划转的“部门核定、税务征收”类非税收入，与财政、人防、自然资源及行政审批部门配合，在平移政策、平移征管、平移秩序的基础上，进一步优化服务流程，完善信息共享平台，通过税费协同、部门协作、数据共享、机制保障等方式，打造更加便民高效的征管模式。二是稳慎理顺。对残疾人就业保障金、油价调控风险准备金、电网相关基金等征管基础偏弱、影响面广的费种，建议采取稳慎态度，先从信息采集、费种核定、数据共用等基础入手，按照先纳入管理、再逐步理顺的两步走原则，稳慎推进科学管理。三是精准规范。对文化事业建设费等费种，可融入税收征管流程，以风险管理为导向，探索税与费、费与费等关联数据的综合分析，实行申报、征收、服务、风险识别的一体化管理方式，持续提升非税收入管理水平。四是锻造标准。对教育费附加等管理基础较好的类税项目，梳理与主税或关联税种的共同点和差异点，将政策规定进行数字化处理后嵌入征收系统，全流程推行标准操作，最大化减轻缴费人缴费负担，最终达到无风险不管理的目标。上述分类目标应前瞻筹划、通盘考虑、动态推进，按照理论支撑适当超前、实践探索稳慎推进、改革深化“带电作业”的方法，着力实现非税收入治理的迭代升级。
（三）推行流程再造数字化转型，提升非税收入征管效能
打破固有征管思维定式，按照税费协同理念，用数据和规则推动流程再造、精确征收。一是推进政策落实数字化。以数据要素驱动非税收入政策规定数字化重构设计，将“数字化”嵌入到非税收入征收全链条。将非税收入政策法规的条款进行“数据要素化”处理，提炼数字化的标签、指标、模型，按照业务场景和业务事项进行集成组合，嵌入到非税收入管理服务的全过程、各环节。将非税收入优惠政策的享受条件进行标准化、标签化设计，结合缴费人的特征标签，将优惠政策与缴费人建立一一对应的关系，根据所属行业、缴费人规模及经营数据等，智能判断并自动推送相关政策，供缴费人参考。同时可进一步应用人工智能技术，使其自主学习、分析总结政策运行规律，自动完成政策数字化转型和自主决策。二是推进征收流程规则化。以业务场景化重构为导向，推动非税收入征收管理由业务流程驱动向数据规则驱动转型。将非税收入政策涉及的标准、规范细化成业务流程，融入征管双方需求，分析非税收入数据内在逻辑关系，确定差异化的触发规则、校验规则和处理规则，实现非税收入业务的自动化、标准化处理。按照不同的业务处理规则，定制差异化、个性化的业务流程，由标签化数据自动触发、驱动不同的业务流程。
（四）对标高标准，提供场景化、标签化、标准化差异服务
对标经济合作与发展组织、世界银行的标准，对标党委政府的总体要求，对标金税工程新理念和征管规范，对标领先行业的经验，深入探索与实践非税收入治理新模式，助推营商环境持续优化。一是打造场景化一体服务。利用综合业务场景分类和标签数据，以缴费人“一次办好”为目标，组装涉及税费的独立业务事项，形成“数据+ 规则”驱动的一体化办税缴费场景，推进“非接触式”办税缴费向集约化、智能化拓展。利用征收、监管分类和标签数据，按照“数据驱动、简化流程、逻辑校验、自动处理、全程监管”的原则，实现“数据+规则”驱动的智慧化税费日常管理机制，减少人为因素风险。二是应用标签化个性服务。充分应用“大数据+用户画像”技术，利用缴费人需求分类和标签数据，建立以需求分析为导向的缴费服务问题采集、分析、响应、跟踪和改进工作机制，通过自动学习等智能化手段，实现主动征集、自行反馈、科学评价等“非接触式”需求管理机制，实现非税收入政策精准推送，不断改进税务机关非税收入服务措施，有效满足缴费人的个性或共性需求。利用政策分类和标签数据，建立标签化税费政策库，为缴费人定制个性化的“税费管理服务事项”清单和“税费缴纳、税费优惠、税费风险”台账，全面实现“一户一策”解决方案。利用政策、风险分类和标签数据，针对缴费人生产经营活动中的堵点和难点，进行“专家问诊”和精准“把脉”，实现差异性、靶向性和实效性专家顾问服务。三是推进标准化差异服务。依托非税收入标签化分级分类体系，以征管规范为基础，提供标准化非税收入申报缴费差异服务。利用“双动”分级和标签数据，按照信用等级和风险等级的不同，在政策推送、服务渠道、办理时限和资料容缺等方面进行业务整合，实现套餐化智能服务。利用“双动”分级和标签数据，改造和优化电子税务局、微信办税平台等多种渠道，实现分级的标签化数据与各渠道的顺畅对接，加力发挥大数据信息驱动的关键作用。
（五）拓展深化“双动”和标签化数据应用，提升监管精准度
一是构建以“双动”为基础的新型监管机制。利用信用分级和标签数据，探索建立缴费信用评价制度，实行缴费人动态信用等级分类和智能化监管。利用风险分级和标签数据，将各类业务事项办理嵌入“双动”规则，监控缴费人应由税务部门管理的各种行为，根据风险严重程度，采取事前服务提醒、事中更正提示或业务中断、事后快速应对等处置措施。通过对缴费人涉费行为的动态采集、实时扫描和精准“画像”，反映缴费人过去的遵从行为，科学预测其未来的遵从意愿和行为，前移风险管理环节，实现从事后问题处理向事前风险预测和防控转变。二是加强重点领域风险防控和监管。利用“双动”分级和标签数据，健全以“数据集成+优质服务+提醒纠错+依法查处+质量评价”为主要内容的非税收入重点事项服务与监管体系。进一步优化税费风险联动管理，强化数据驱动，实现风险防控任务的自动生成、全流程闭环管理。三是重构内控外审监管应对机制。利用“双动”分级和标签数据，将征收或操作风险根据风险等级采用预警性提示、强制性阻断等新的手段实施全过程监控管理，最大限度实现内控内生化、内控系统化。
（六）推进信息共享和互联互通，强化部门协同共治
一是加强部门协调配合。利用非税收入多边特征分类和标签数据，坚持依法依规、信息共享、协同联动、科学高效的原则，厘清非税收入主管部门、征收部门、行业管理部门、使用部门的职责边界，推动党政领导下的相关部门和单位按照职责分工，积极做好协同共治工作。二是全面完善信息共享交换机制。利用费种类型分类和标签数据，明确不同部门信息交换的代码标准、共享内容、共享规则、交换时限等，健全与相关部门常态化、制度化数据共享协调机制，全面实现税务、财政、行业管理、国库、银行等部门内外部数据的互联互通，落实数据交换共享责任。三是加强数据共治。优化完善现有数据交换平台，不断扩展数据共享交换的深度和广度，拓展与外部门的网上联办和业务协同范围，基于区块链技术探索构建开放、可信、可追溯的协同共治体系。
（七）推进非税收入智慧体系建设，提升非税收入治理智能化水平
以现有信息系统为基础，着力推进非税收入智慧体系建设。一是推动数据资源整合。编制非税收入数据资源目录，制定税务部门征收非税收入数据应用指南，建立数据采集、更新机制和以业务需要为驱动的主题数据库管理制度，统一数据资源采集、处理、应用、交换的方法及规范，推进税费大数据资源集成。二是深化大数据分析应用。完善大数据应用管理制度，以非税收入数据治理为出发点，以标签化分级分类管理和协同共治为手段，推进数据与业务的融合应用，常态化开展风险评估和检查，健全监测预警机制，用数据优化服务、精准监管。利用数据来源分类和标签数据，结合综合业务场景，对非税大数据进行联动分析，探索数据间的逻辑关系和变化趋势，强化数据赋能，着力推动精确征收。三是强化税费联动监管。研究制定适合非税收入税费联动及风险管理的数据交换、存储、转换、分析的大数据架构，建立标准、规范、完备的业务表单库、风险指标库、风险特征库、风险模型库和风险疑点清册库等税费数据库，为缴费人设置各类涉费标签并整合出完整的缴费人画像，科学设置涉费风险管理数据库，实施涉费风险分级分类应对，推进非税收入风险提醒前置。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第12期。）
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