《中国农村经济》精华版 | 陈昌玲、诸培新等：治理环境和治理结构如何影响宅基地有偿退出

治理环境和治理结构如何影响宅基地有偿退出

——基于江苏阜宁县退出农户集中安置模式的案例比较

作者：陈昌玲¹  诸培新²  许明军¹

作者单位：1.南京农业大学公共管理学院；

                2.南京农业大学中国资源环境与发展研究院

原文刊发：《中国农村经济》2023年第8期

一、引言

宅基地作为广大农村居民实现安居乐业的重要场所和重要资产，是农村土地制度安排中最为独特、利益影响最敏感的领域，也是农村“三块地”改革中最为复杂、滞后且各方争议最大的“一块地”（刘守英，2015；胡新艳等，2019）。党的十九大报告提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总要求，此后中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，全面推进乡村振兴。乡村承担着中国建设社会主义现代化国家最艰巨最繁重的任务，也是最重要的场域，农村宅基地退出对于提高宅基地集约利用水平、改善农户生产生活环境、建设宜居宜业和美乡村具有重要现实意义。

自2015年国家推行宅基地制度改革试点以来，各试点地区注重因地制宜探索不同形式的退出、流转和补偿机制（胡银根等，2017，2019；苑韶峰等，2021），在宅基地取得制度、使用权流转制度和农民住房财产权的实现等方面取得了一系列改革经验（孔祥智，2019）。学术界对宅基地制度改革也从诸多方面进行了研究，然而，这些研究或关注农户对宅基地的产权认知状况和权属意识差异（郭昱和顾海英，2023；韩文龙和刘璐，2020）、感知价值（胡银根等，2020）、风险预期（时鹏和余劲，2021），或分析不同农户分化程度（杨慧琳等，2020）、家庭生命周期（李敏等，2020）、社会资本（邹秀清等，2020）等对宅基地退出的影响，而对于宅基地有偿退出具体治理实践并没有着墨太多，更鲜有涉及宅基地退出和安置的土地利用、收益分配、福利变化等具体问题，而与宅基地退出密切相关的这些问题正是降低宅基地有偿退出交易费用和提高资源配置效率的关键。

随着研究的不断深入，学者们的分析视角进一步拓展，越来越多的学者将治理环境或治理结构的内容纳入宅基地有偿退出的研究框架，但将二者纳入统一框架的研究依然不足，且从公共治理视角对宅基地有偿退出选取村庄案例开展研究仍不多见，尤其缺少基于村庄资源禀赋条件和制度环境，从交易费用、土地再配置利用、收益分配和农户福利变化等方面对宅基地退出治理的多案例比较研究。考虑到中国宅基地有偿退出依然面临农户退出积极性不高、补偿资金缺口较大、长效机制尚未建立等诸多问题（余永和，2019），在推动高质量发展和国家治理现代化的大背景下，破解当前宅基地有偿退出过程中面临的困境，需要从公共治理的视角，在一个统一的框架中分析治理环境和治理结构对宅基地有偿退出的影响，寻求乡村振兴背景下宅基地“善治”的可行路径。

二、逻辑框架：治理环境、治理结构与宅基地有偿退出

（一）治理环境对宅基地有偿退出的影响

外部治理环境是经济活动发生环境的游戏规则，政治、社会和法律的基本规则为生产、交换和分配奠定了基础（Williamson，1996）。宅基地有偿退出的治理环境是影响宅基地退出的自然、经济、社会等外部条件，包括村庄的自然环境、宅基地利用状况、基础设施状况、地理位置、城镇化水平、村集体的经济状况等资源禀赋条件以及与宅基地相关的制度环境，为宅基地退出治理过程中相关利益主体的行为提供激励和约束的情境。治理环境中村庄的资源禀赋条件为宅基地退出提供了推力或者阻力。治理环境中影响宅基地退出的相关制度环境主要包括国家顶层制度设计和省、市地方政府制度创新。

（二）治理结构对宅基地有偿退出的影响

治理结构是“用来决定如何实现整个交易的制度矩阵”(Williamson，1996)，也是规范不同利益主体之间权责利关系的制度安排（吴一恒和马贤磊，2021）。据此，可以将宅基地退出治理结构定义为：在宅基地退出治理中规范关键利益主体之间权责利关系的制度安排。在资源利用过程中，当总收益既定、交易费用最低时，资源利用的效率最高（张五常，2002），因此，治理结构的设计要尽可能减少交易费用。在宅基地退出实践中，县乡政府、村集体和农户是内部治理中最关键的利益相关者和治理主体。其中，地方政府承担宅基地有偿退出所需资金筹集和土地统筹使用等职责，并通过制定宅基地退出补偿安置规则、实施集中安置区规划建设和产业发展规划等主导宅基地退出。村集体经济组织作为最基层组织，主要宣传贯彻上级相关政策，在宅基地退出过程中承担组织、沟通和协调事务。农户是宅基地退出的主体，也是最关键的参与者，对是否参与宅基地退出、选择何种安置等做决策，对宅基地退出与安置的政策和方案提出建议和意见，直接参与和监督退出方案的实施。

综上，本研究中宅基地退出内部治理结构是县乡政府、村集体和农户三方主体在政府管控、服务和市场机制作用下围绕宅基地退出进行协商、谈判、选择和执行达成一致的行动方案，并进行制度性安排，如确定退出的主体、确定宅基地和房屋的补偿范围和补偿标准、确定安置区的地址、建设和申购安置房、建设基础配套设施和公共服务设施等制度安排。这些行动方案的达成与执行即构成不同交易主体之间的契约关系及其执行和监督等制度性安排，最终决定宅基地退出的规模和质量。

三、案例选取和资料搜集

（一）案例选取

江苏省阜宁县是省级重点扶贫县，受农村经济条件和宅基地管理制度滞后的影响，村庄布局散乱，基础设施和公共服务设施配套滞后，人居环境整体较差；同时，村庄内宅基地不足与宅基地闲置和粗放利用并存，加剧了宅基地供需矛盾。2016年5月，江苏省将阜宁县作为全省唯一的试点县进行宅基地退出改革。2016年6月23日，阜宁县遭受特大龙卷风灾害，造成房屋倒塌、人员伤亡等重大损失。此后，阜宁县结合灾后重建、脱贫攻坚和省级宅基地退出试点改革需要，迅速启动《农村康居工程三年行动方案》，以切实改善农村住房质量、村庄环境和公共服务水平。阜宁县5年多的宅基地退出改革实践为本研究提供了丰富的案例素材。

本研究依据村庄宅基地退出农户的规模和集中居住安置的选址，将宅基地退出安置类型分为整村退出就地安置、整村退出异地安置和部分退出就地安置，并分别选取吴滩街道立新村、郭墅镇许祝村和东沟镇东方村作为案例村庄。

（二）资料来源

本文使用的资料主要包括一手资料与二手资料。一手资料主要通过半结构式访谈和农户问卷调查获得，包含与县乡政府部门、村“两委”干部、村民等的访谈记录和农户调查问卷。课题组于2019年5月至2021年4月期间多次赴阜宁县进行调研。2019年5月和2021年4月累计为期四天的政府部门座谈和村干部访谈，通过政府部门座谈了解阜宁县经济社会状况、宅基地管理和利用状况以及各乡镇宅基地退出推进情况，通过村干部访谈和实地考察了解村庄宅基地退出的具体状况。

四、阜宁县宅基地有偿退出的治理实践

（一）宅基地有偿退出的治理环境：制度环境和村庄资源禀赋条件

1.中央政府的制度供给和省市政府的制度创新为宅基地退出提供了良好的制度环境。①户籍制度改革为农户宅基地退出提供了支撑力。②宅基地产权制度改革与地方实施为宅基地退出提供了产权明晰的制度环境。③建设用地增减挂钩与指标交易制度以及国土空间规划调整为宅基地退出的资金和用地提供了政策支持。

2.村级治理环境中的资源禀赋差异使得不同村庄宅基地退出的具体实践存在差异，产生不同的交易费用和资源配置效率。①立新村2016年“6·23风灾”导致全村800多户房屋中400多户房屋严重受损，在突如其来的自然灾害后，立新村化危机为契机，成为康居工程实施的第一批村庄，就地建设“立新社区”。②许祝村化工企业带来的环境污染使得村庄生活环境很差，农户的生活受到困扰，加之村庄基础设施差，住房多为20世纪80至90年代建设的“人字头”房屋，危旧房屋较多。在这些不利因素推动下，2018年镇党委依据县康居工程第三战役政策实施“整村制”宅基地有偿退出，建设“许祝人家”集中安置区。③东方村是由魏桥、方南和腾张三个自然村合并而成，全村东西走向达6.5公里，宅基地利用集约化程度低，且危旧房屋较多。2016年启动康居工程实施宅基地有偿退出，就地建设“美丽东方”集中安置区。

（二）宅基地有偿退出的内部治理实践：三种不同集中安置类型

1.整村退出就地安置：吴滩街道立新村的典型案例。在“政府统筹主导+村级组织推动+农户参与”下，在立新村宅基地有偿退出实践中，地方政府获得了用于发展的建设用地指标和资金；村集体获得了产业发展用地和土地流转租金，增加了集体资产收入；农户改善了居住环境，部分农户获得村内就业的机会并增加了收入。总的来看，立新村“化危机为契机”整村退出就地安置在改善村庄面貌、提升居住环境的基础上，发展了村集体经济，实现了集体增收；土地整治提升了土地利用综合效益，释放的用地空间助力了乡村振兴发展。

2.整村退出异地安置：郭墅镇许祝村的典型案例。该村亦是在“政府统筹主导+村级组织推动+农户积极参与”下实施宅基地退出与安置。跨村异地安置在安置区规划建设方面不仅要考虑获取建设用地指标的问题，还要解决跨村集体建设用地指标落地的问题。许祝村整村搬离化工园区异地安置的模式对整体改善农户居住环境的效应显著，退出的宅基地整理复垦成耕地，既增加了村集体土地流转收益，助力了耕地占补平衡，也为郭墅镇化工园区产业转型升级释放了空间。

3.部分退出就地安置：东沟镇东方村的典型案例。在“政府统筹主导+村级组织推动+部分农户参与”下实施宅基地退，分三期建成占地面积70亩可安置118户农户的“美丽东方”新型社区。东方村部分退出就地安置模式主要在新建安置区范围内显著改善了农户的居住环境，退出宅基地的整治复垦和规模化流转增加了村集体农地流转收益，促进了乡村产业发展，增强了村集体经济实力，也促进了村庄公共服务设施改造升级和村庄空间布局优化。

（三）宅基地有偿退出治理绩效：基于不同集中安置类型的比较

总结而言，尽管不同村庄宅基地退出内部治理结构从治理力量上看表现为“科层+市场”的混合结构，但由于不同村庄治理环境中的村庄资源禀赋特征以及退出规模和安置位置不同，宅基地退出治理中科层力量与市场力量的组合关系存在差异，具体制度安排和各阶段交易费用不同，宅基地退出的实施路径和治理绩效也存在差异。从宅基地退出后的整体绩效来看，农户集中居住可以改善住房条件和居住环境，享受更加完善的教育、医疗等公共服务，参加免费的就业培训并获得更多就业机会，增加工资性收入，且困难农户可以获得政府托底安置。宅基地退出能够提高农户总体福利水平，但也会给部分经济基础薄弱的家庭带来经济压力，受政府帮扶的困难农户可以在宅基地退出安置过程中获得更多福利。部分农户退出的村庄宅基地分布相对零散，不利于复垦后连片规模经营，土地利用效率低；整村退出更有利于土地规模经营和二三产业发展，村集体可以获得更多的流转服务费，地方政府也可以获得更多的节余建设用地指标，但也需要在安置居住、公共服务和基础设施建设中支出更多的费用就地安置虽然在集中居住选址时更好地解决了安置区建设土地利用的问题，村集体对本集体所有的土地控制权更大，更有利于发展乡村企业并增加村集体收入，但也面临土地利用规划调整困难、安置居住区空间有限的问题。异地安置可以更好地改善村庄区位条件，农户获得更多就业机会，但需要地方政府妥善解决跨村集体获取土地与补偿的问题。

五、结论与政策启示

综合前述分析，本文可以得出以下结论：

1.在宅基地有偿退出治理环境中，制度环境中的正式制度和村庄资源禀赋条件影响村庄宅基地退出。2.宅基地退出内部治理结构在治理力量层面表现为“科层+市场”的混合结构，不同村庄资源禀赋差异使得村级宅基地退出治理中的科层力量与市场力量组合关系存在差异。3.在同一县域范围内，即使拥有相同的制度环境，差异化的村庄资源禀赋条件促使村庄选择“整村就地”、“整村异地”和“部分就地”三种不同安置类型的宅基地退出模式。

基于以上结论，从治理环境和治理结构共同促进农村宅基地有序退出出发，得出以下政策启示：

1.继续深化宅基地制度改革和户籍制度改革，优化宅基地退出制度环境。2.宅基地退出在充分尊重农民意愿的前提下，县乡地方政府要结合全域土地综合整治“因村制宜”做好宅基地退出的“引导者”和“服务者”。3.充分发挥村集体在村庄治理中的组织协调和引领作用，有效降低各类交易费用，促进农户积极参与宅基地退出。

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