村书记村主任“一肩挑”

能改善中国村治吗？

作者：崔宝玉1,2  王孝璱2

作者单位：

1 安徽省乡村振兴研究院；

2 安徽大学中国三农问题研究中心

原文刊发：《中国农村观察》2022年第1期

一、引言

治理有效是乡村振兴的要求之一。随着“乡土中国”向“城乡中国”深刻转变（刘守英和王一鸽，2018），当下城乡关系、国家与社会关系、乡村社会结构和乡村产业结构已发生巨大变化，对乡村治理的体制机制提出了新的要求。在此背景下，各级政府尤其是中央政府将党政融合作为破解乡村治理困境的重要路径，继而发出了积极推进村书记村主任“一肩挑”（以下简称“一肩挑”）的政治信号。2018年以来，中央颁布了《中国共产党农村基层组织工作条例》《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》等一系列文件，均提出全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，以期破解乡村治理困境，改善中国村治。那么，受到各级政府高度重视的“一肩挑”政策能有效改善中国村治吗？这是本文试图回答的问题。

从地方实践看，如果“一肩挑”在运行中可以形成自我维系和演进的自洽系统，那么全面推行“一肩挑”就可能是有效的。但是，地方政府在贯彻执行中央政策时有自己的政治逻辑和行动逻辑，对中央政府的政策要求在执行时往往是层层加码和顶格管理（凌争，2020）。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》从方向性上提出“大力推进村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和集体经济组织、农民合作组织负责人”，各级地方政府对于“一肩挑”的村庄比例则做出具体要求。如果说“一肩挑”能很大程度上改善中国村治，那么在一定程度上尊重农民意愿前提下，这种推行模式似乎也无可厚非。但是，如果“一肩挑”没有显现出更好的治理效能，那么这种激进、缺乏弹性的推进方式可能就值得商榷。

从既有文献看，关于“一肩挑”的研究主要从利弊分析、生成逻辑、困境挑战、发展路径和村民自治实践效果评价等方面展开。梳理对“一肩挑”实施效果评价的相关研究发现，既有文献形成了支持肯定、怀疑否定两类截然不同的观点。持支持肯定观点的研究认为，“一肩挑”主要能够从化解村“两委”矛盾冲突、减轻经济负担两个方面提高乡村治理效率。持怀疑否定观点的研究主要从村庄内部结构、村民自治空间以及职务身份重合的视角出发指出，“一肩挑”不能解决乡村治理的困境。可见，对“一肩挑”实施效果评价的相关研究存在分歧，未得到一致性的结论。

从研究方法看，既有文献主要通过实地调查、案例分析和理论分析对“一肩挑”实施效果展开研究，绝大部分文献局限于小样本的案例分析和基于质性研究的思辨性分析，缺乏基于大样本的实证检验。中国是一个典型的“非均质国家”，由于地域与制度环境的差异，基于小样本案例反映的中国农村实际情况所做的研究，其结论推广性不足，再加上研究者对现象解释的偏差，难以对“一肩挑”的实施效果得出一致和可信的研究结论。因此，有必要对“一肩挑”的实施效果进行基于大样本的检验，进而全面评估该项政策实施的科学性和继续实施的可能性。鉴于此，本文利用2019年中国农村家庭追踪调查数据，实证分析“一肩挑”对乡村治理效能的影响及作用机制，并探讨中央政府和地方政府应如何作为以保证“一肩挑”的实施效果，以期为“一肩挑”的实施与完善提供经验证据。

二、“一肩挑”实施的制度背景

与历史演进

“一肩挑”的实践与推行是与城乡关系、国家与社会关系、乡村社会结构和乡村产业结构的场景转换甚至场景重构密切相关的，在村书记和村主任的角色定位与权力关系、村书记组织能力和党的支配整合程度上也具有不同表现和要求。

首先，从城乡关系看，改革开放以来，城乡关系呈现紧张—缓和—融合的历史演进路径，使乡村治理对“一肩挑”的需求日益增强。其次，从国家与社会关系看，改革开放以来，国家与社会关系呈现汲取型—服务型—引领型的历史演进路径，使村“两委”对“一肩挑”的接受程度日益提高。再次，从乡村社会结构看，村庄“空心化”加剧并导致乡村自治空转，使农户对“一肩挑”的认同进一步提高。最后，从乡村产业结构看，“粮食农业”开始向多功能农业转型（刘守英和王一鸽，2018），使党政融合推动产业发展成为支撑“一肩挑”的经济动力。

与上述四个方面的转换进程相呼应，“一肩挑”的历史演进大致经历了三个阶段。第一阶段为“一肩挑”的试点探索时期（1987—2001年），以村主任保护性功能突出、村书记与村主任权力抗衡、村书记组织能力弱、党的支配整合程度低为标志。为了缓解体制上的矛盾，弱化村干部行政权与村民自治权冲突导致的村庄内耗，同时使自上而下的政策能在基层有效落实，提高村“两委”治理效率，部分省份已试点实施“一肩挑”。第二阶段为“一肩挑”的鼓励倡导时期（2002—2017年），以村主任营利性功能突出、村书记与村主任权力争夺、村书记组织能力回归、党的支配整合方式为游离式为标志。为了化解人事或权力上的冲突，强化村干部的工作责任心，减少基层干部数量，降低治理成本，在“一肩挑”作为倡导性政策在国家层面首次提出后，中央政府及地方政府陆续出台了相关文件，以“四个提倡”为要求，鼓励因地制宜实施村书记村主任“一肩挑”。第三阶段为“一肩挑”的全面推行时期（2018年至今），以村主任共建共享功能突出、村书记与村主任权力融合、村书记组织能力强化、党的支配整合方式为应援式为标志。为全方位消除体制上、人事上的冲突，优化村干部队伍整体素质和能力，切实发挥党的协调领导作用，提高乡村治理效能，“一肩挑”作为重要抓手在全国全面推行。虽然“一肩挑”在不同阶段的推行具有不同的目的和实践逻辑，但毫无疑问，其实施总是问题导向的，其最终目标均是解决村“两委”治理困境，提升乡村治理效能。

三、数据与变量选择

四、回归结果与分析

（一）基准回归结果

本文基于有序Probit模型估计实行“一肩挑”对村“两委”办事便利程度和村干部征求意见频率的影响，基于普通最小二乘法估计实行“一肩挑”对农村社区人均公共支出的影响，估计结果表明，实行“一肩挑” 显著提升了乡村治理的主观效能，但并没有明显提升乡村治理的客观效能。在基准回归上加入“上级是否明确要求推行‘一肩挑’”虚拟变量和该虚拟变量与“是否实行‘一肩挑’”的交互项进行有序Probit估计，估计结果显示交互项系数显著为正，表明政府推行“一肩挑”的积极态度显著促进了“一肩挑”的实施效果。此外，本文进行了PSM检验和安慰剂检验以确保基准回归结果具有可靠性。

（二）推行模式效应分析

按照年份将样本村分为2018年以前实行“一肩挑”的样本村和2018年及以后实行“一肩挑”的样本村，并进行分组估计，结果表明，2018年及以后政府强力推动“一肩挑”的政策效果并不显著。

（三）推行时间效应分析

以实行“一肩挑”的年限为核心解释变量，加入控制变量后进行有序Probit回归。估计结果显示，“一肩挑”对乡村治理效能的正向影响随“一肩挑”推行时间的增加而提升。这表明“一肩挑”的政策效果具有时间上的持续性。

（四）推行影响的异质性分析

为评估“一肩挑”在不同特征村庄的实施效果差异，依据不同人口规模按照人口数1400人以下、1400～3000人和3000人以上将村庄依次划分为小型村庄、中型村庄和大型村庄；依据不同地区按照东部地区、中部地区和西部地区对村庄进行分类；依据不同姓氏结构按照无大姓、1～2个大姓和3个及以上大姓对村庄进行分类；依据不同村集体经济收入按照无村集体经济收入、村集体经济收入低于中位数和村集体经济收入高于中位数对村庄进行分类。并依据上述分类标准对样本进行分组回归，结果表明，中型、中部地区、有1～2个大姓和集体经济收入较高的村，“一肩挑”的实施效果更明显。

五、“一肩挑”影响村“两委”治理效能的

机制分析

首先，“一肩挑”通过强化集体行动机制提升了村“两委”的集体行动能力，进而提升了村“两委”的服务效率。在整合后的权力结构下，村“两委”以统合型治理的逻辑（张丹丹，2020）协调整合原先分散的治理力量，因而村“两委”工作人员能够围绕具体治理任务进行权责分配与统筹安排，有效克服分权失灵和组织失灵，化解集体行动困境，高效回应农户多元化需求。

其次，“一肩挑”通过强化组织动员机制提升了村“两委”的组织动员能力，进而提升了农户参与治理的程度。通过实行“一肩挑”，充分开发基层党组织的内在社会功能，立足党的群众工作，增进村民对村“两委”的信任，有助于村“两委”加强与农户的民主对话和提升对农户的组织动员能力，进而保障村民有效参与乡村治理。

最后，“一肩挑”通过强化政治关联机制提升了村“两委”凝聚共识能力，同时提升了村“两委”的服务效率和农户参与治理的程度。实行“一肩挑”改变了乡村治理主体的角色定位和行为选择，既增强了村“两委”对农户的领导力，也激发了农户参与治理的活力与动力，进而改善了村级组织与乡镇政权、乡村社会双重脱嵌的治理困境，促进了乡村治理效能的提高。

本文借鉴中介效应模型（参见温忠麟和叶宝娟，2014），采用逐步回归法检验“一肩挑”影响村“两委”治理效能的机制。估计结果验证了集体行动机制、组织动员机制以及政治关联机制的部分中介效应。

六、结论与政策启示