杨开峰｜进一步发展“枫桥经验”应更好处理社会治理与经济治理的关系｜新时代“枫桥经验”：基层社会治理现代化的中国探索②

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进一步发展“枫桥经验”

应更好处理社会治理与经济治理的关系

杨开峰｜中国人民大学交叉科学研究院院长、公共管理学院教授

本文原载《探索与争鸣》2023年第8期

具体内容以正刊为准

非经注明，文中图片均来自网络

杨开峰教授

多年来的实践经验证明，“枫桥经验”是党领导人民创造的一套行之有效的基层社会治理方案。在全面建设社会主义现代化国家的背景下，更好认识“枫桥经验”、更好把握“枫桥经验”的未来发展，需要坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观方法论，运用好“六个必须坚持”的立场观点方法，特别是要坚持系统观念，对“枫桥经验”的未来进行前瞻性思考和全局性谋划，把“枫桥经验”所服务的基层社会治理更好地与其他领域的国家治理结合起来，其中特别要更好处理社会治理与经济治理的关系，也就是社会与市场的关系。

理论层面：

社会治理与经济治理的相辅相成

党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标，覆盖了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设有机统一的“五位一体”总体布局。“枫桥经验”是社会治理领域的重要成果，要放在政府、市场和社会的关系中去看，放在“五位一体”总体布局中去审思。

政府、市场和社会作为一个有机系统的不同部分，它们之间的关系反映在治理中也就是政府治理、经济治理和社会治理的关系。其中，社会治理和经济治理的关系在某种意义上是稳定与发展的关系、治理与发展的关系，二者是现代国家治理的两大核心任务，互为条件，互相影响。一方面，发展是第一要务，改革开放以来，中国经济快速持续增长，为社会治理领域的改革和创新奠定了物质基础，社会治理随着经济发展不断推进，社会矛盾纠纷也会随之呈现一些新变化，体现了经济基础对上层建筑的决定性作用。另一方面，社会治理服务于经济建设，积极化解社会矛盾和冲突，消除诸多社会不稳定因素，是创造经济持续高速发展的保障，体现了上层建筑对经济基础的反作用。“枫桥经验”在改革开放前已经提出服务于发展经济，实现了“捕人少，治安好，产量高”；改革开放以来，主张“要带致富帽，先带平安帽”；在新时代和新发展阶段，强调社会治理为优化营商环境、共同富裕先行奠定基础。

政府、市场和社会之间相对独立且保持长期均衡是稳定高效治理的要求。各领域均衡发展是一种理想状态，在现实中的一个时间截面上很难做到完全均衡，不同领域之间往往是不均衡发展的。在保持国家和社会系统总体稳定基础上的不均衡发展，符合马克思主义矛盾运动的规律。毛泽东在《矛盾论》中对矛盾的不平衡性及其转化和发展做了深刻的阐释，事物发展过程中存在着很多矛盾，其中必然存在主要矛盾及矛盾的主要方面，影响着其他矛盾和方面的存在与发展，不仅要看到它们的主导作用，也要看到矛盾力量之间的相互转化。所以，我们讲坚持稳中求进的工

作总基调，要求改革“整体推进”和“重点突破”相统一，实现全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相衔接。

关于政府、市场和社会关系的阐释，一直以来是理论界关注的重要问题。美国著名政治学家米格代尔在《强社会与弱国家》中关注了强社会和弱国家组合可能出现的问题，强调要平衡好政府与社会的关系。卡尔·波兰尼在《大转型——我们时

代的政治与经济起源》中提出，19世纪之前，经济一直嵌入在社会当中，经济运行服从于社会目的；进入19世纪，市场从社会中“脱嵌”并不断扩张，必然遭遇自发的社会保护运动。波兰尼对一些中国学者有很大影响，是理解中国改革开放以来路径选择的一个重要思想资源。改革开放起始于市场化改革，而市场化改革对传统基层社会带来了巨大冲击，因而在社会主义市场经济体制基本建立之后，社会治理和公共服务成为重要的改革内容。乔纳·莱维在《托克维尔的报复：当代法国的国家、社会和经济》一书中指出，法国传统上对社会和地方（基层）的忽视反过来削弱了国家的能力，特别是经济治理能力，并得出了一个重要教训：如果想要达到社会和国家之间的均衡，仅仅靠国家退出是不够的，还需要国家对社会赋能，包括经济赋能。政府、市场、社会的协同治理也可以用扩展的木桶理论来说明，治理效能取决于两个因素，一是政府、市场、社会中的短板，二是不同板块之间是否严丝合缝，是否存在空隙和漏洞。上述理论思考对政治学人和公共管理学人来说并无新意，可以说是老生常谈。不过，它往往过于宏观，忽视一项具体的制度安排或者治理举措是如何能够更好地对其他制度、其他治理领域产生影响，特别是如何能够产生正向的外溢效应，从而实现相互促进的正反馈。对于一个特定治理领域——如政法委负责的基层治理，公共管理者要如何实现政府、市场和社会之间的均衡呢？协同理论或者协同治理理论也许能够提供一些帮助。比如汤普森和佩里提出，协同治理包括治理、管理、自主、互惠和规范五个维度，其中自主和互惠两个维度很有意思，特别是前者。乍看起来，在协同治理中提出自主这个维度有点自相矛盾，但是它其实是指我们首先要认识到不同治理领域、组织、主体往往遵循不同的制度逻辑，我们必须要保障它们各自的自主性，如果失去不同领域、组织、主体的自主性，协同治理本身也就失去了意义。在保障自主性的同时，要考虑不同领域、组织、主体之间的互惠性，既独立又互惠，看似相互矛盾，实则另有深意。怎样把不同的制度逻辑有效混合起来，发挥相互促进的作用，这正是治理的要义，也是公共管理的艺术所在。

问题层面:

社会治理与经济治理的问题交织

“枫桥经验”自20世纪60年代诞生至今，一直伴随着中国不同历史时期的基层社会形态、社会需求以及社会矛盾的变化而不断创新与发展。新时代我国社会主要矛盾已经发生变化，从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，但发展仍然是党执政兴国的第一要务，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。如何正确处理好社会治理与经济治理、高质量发展的关系，是在中国式现代化新征程中的一个重要问题，必须把社会治理问题和经济治理问题统筹起来考虑。

社会治理讲究源头治理，把矛盾化解在基层。但是，到底什么是源头呢？党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对创新社会治理方式作出全面部署，提出“四个治理”原则，即坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。源头不是指基层，不是说矛盾不上交、把矛盾解决在基层就是源头治理。单纯强调矛盾不上交，有时候反而导致基层干群关系紧张，越级上访、拦访、截访的现象屡屡发生，甚至可能出现一些群众和基层政府之间的恶意博弈：因为知道基层政府面临矛盾不上交的考核压力，一些群众可能故意给政府出难题。干群关系往往越往基层越不乐观，群众对政府的信任呈现出“倒金字塔”形态，对上级政府比对基层政府更信任。实际上，源头治理要求的是标本兼治、重在治本，要求以改善民生为重点，强调基本公共服务均等化，注重制度安排的公平正义，其中民生问题和基本公共服务问题都与经济发展水平分不开。社会治理中深层次的矛盾“源头”往往与经济问题息息相关。一方面，社会问题可能由于经济发展不充分不平衡而产生，如果群众都有自己的产业、事业，就不会老盯着鸡毛蒜皮的小事。另一方面，许多社会治理问题本身就是产生于经济交易中的，本身就是经济治理过程中的问题。习近平总书记在浙江工作期间亲自倡导、亲自谋划的“浦江经验”，强调上级主要领导亲自下访接待群众并解决信访中的硬骨头、解决深层次矛盾，也从另外一个方面说明，源头不是基层，而是改革发展稳定中的深层次问题，解决这些问题的责任往往不在基层，而在于上级主要领导。

有效社会治理要解决行动主体的动力机制问题。

长期以来，我国社会治理的实践主体呈现出“党委和政府为主，市场、社会与公众为辅”的局面”，社会组织发育不足，市场参与度低，公众热情不高，社会发展的能量没有得到有效释放，即便社会组织力量逐渐增强，但它们的生存往往依赖于政府，资源更多来源于政府。社会治理实践中没有很好地解决行动主体激励不足的问题，往往以行政强制、行政激励为主，志愿激励为辅，很少发挥经济激励的作用。这里有四个相互关联的问题。一是社会治理如何能够让老百姓在经济上得益？从宏观上看，好的社会治理会促进经济发展，这不是问题，但是具体到每一个参与社会治理的个体和家庭呢？二是社会治理是否能够让社会组织得益增能？当前确实有越来越多的社会组织得到政府支持并参与社会治理，但是它们是否在资源和能力上得到增长并具有自我发展的可持续性呢？三是社会治理是否更好地解决了市场主体面临的具体问题？特别是中小微企业面临的具体问题？四是社会治理是否更好利用了市场机制和市场工具？完全依靠行政机制和行政手段来进行社会治理从长期看是不合适的，它不能培育出自发的、可持续的公共参与，也很难培养出符合现代治理要求的、符合全过程人民民主要求的新时代社会主义公民。哈佛大学肯尼迪政府学院的马克·摩尔曾经提出，从成本-效益的角度来看，政府在创造公共价值的时候应该尽量减少使用行政权力，虽然行政权力可以创造公共价值，但同时行政权力是一种特殊资源，它的使用会带来成本。

回顾历史，“枫桥经验”从“依靠群众就地化解矛盾”，到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，再到“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”，原本在地域范围较小的、由农民构成的熟人社会建立的社会治理功能，已经从乡村拓展到城镇社区、网络空间、企业市场等新领域。“枫桥经验”和桐乡的自治、法治、德治“三治融合”一样，面临的和试图解决的社会问题，由乡村转移到城市，熟人社会的问题切换到了陌生人社会，社会环境更加复杂、社会矛盾更为棘手、社会利益诉求更趋多元，势必要求“枫桥经验”的治理手段和价值意蕴随之迭代升级。相对于乡村而言，城市是现代经济增长的主战场，当在乡村创造出来的基层社会治理经验遇上城市这个新空间，必然要更多考虑它和经济治理的关系。

经验层面：

社会治理与经济治理的结合创新

“枫桥经验”的成功实践已经在经验层面印证了社会治理与经济治理可以有效结合。“枫桥经验”发源于浙江省诸暨市，在当地早已尝试将其运用到企业的管理中，以“富润六十条”为代表的企业版“枫桥经验”，将“枫桥经验”的精神实质和基本原理应用在了党建、民主管理、思想政治工作、平安企业建设等日常管理中，对提高企业管理水平、化解企业内部矛盾纠纷、建立现代企业制度效果显著。近年来，各地方各部门积极打造市场化、法治化、国际化营商环境，“枫桥经验”也被运用到了政府部门对市场主体的管理和服务当中，致力于解决企业的困难，维护企业的合法权益，促进企业的健康发展。

企业版“枫桥经验”有它的局限性。一方面，企业内部管理包括内部矛盾的处理是企业经营行为，应当遵循市场逻辑和法治逻辑，如果用行政或者准行政手段来推进“矛盾不出企业”，可能损害作为弱势群体一方的企业员工。另一方面，企业版“枫桥经验”不能解决企业员工参与社区基层治理的激励问题，包括一些户口不在当地的外来企业员工，也解决不了基层治理如何更好利用市场机制和赋能社会组织的问题。

这些“枫桥经验”尚未能有效解决的问题，可以在其他一些基层社会治理创新中找到答案或者线索。同样发源于浙江的“三治融合”作为新时代“枫桥经验”的代表，近年来从乡村治理模式拓展延伸出了更多的应用场景。例如桐乡农商行将“三治融合”与“金融惠农”行动相结合，首创“三治信农贷”，这种针对农户的信用贷款产品的产生和应用过程正是一个社会治理网格与金融服务网络深度融合的过程。一方面，银行的授信环节高度依赖乡村治理体系的运作，“三治融合”搭建起了“一约两会三团”的载体，其中百姓议事会、乡贤参事会、道德评判团等组织可以依靠其地缘和亲缘的优势，通过协商审定为桐乡农商行提供可授信名单和建议授信额度，银行信贷供给的交易成本大幅降低，解决了银行授信难的问题。另一方面，桐乡市委组织部、11个镇（街道）党委与桐乡农商银行党委，211个村（社区）党组织与农商银行支行党支部分别签订党建联盟协议，整合市镇村党员干部、“三小组长”（党小组长、村民组长、妇女组长）和银行骨干，在930个网格中组建“金融惠农”先锋队，挨家挨户走访，既有宣传也有服务，不但激活了农户对金融产品和服务的需求，而且实现了组织资源、信贷资源、政策资源的统筹整合，为解决群众贷款难和金融普及难的问题提供了一种新路径。

除了与金融工程实现了结合，“三治融合”也被推广到了企业、市场、车间、工地、医院、校园等新的场域，过去在乡村建立的治理框架在各行各业仍然发挥着作用。以市场为例，传统的“一约两会三团”被运用到经济领域中，发展出《市场公约》、民主畅谈会等新形式，基层社会治理的经验不仅可以为市场内部的重大事项推进、协商议事、矛盾化解、法律服务、道德宣传、安全建设等提供载体和工具，而且有利于激发出市场主体参与的主动性和积极性，充分调动他们的智慧，进而提高市场管理水平，提升生产和经营效率，促进市场的高质量和可持续发展。

结语

新时代“枫桥经验”是中国式基层治理现代化的典型样本。党的二十大报告再次提出，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。要进一步发展“枫桥经验”，就一定要坚持人民至上，坚持自信自立，坚持守正创新，坚持问题导向，坚持系统观念，坚持胸怀天下，特别要处理好社会治理与经济治理的关系。一些地方的改革尝试已经为我们提供了线索，怎样正确认识这些尝试和探索还需要更科学的理论总结和理论创新。无论是诸暨还是桐乡，基层治理创新的出现和成功可能有其特殊的条件，比如当地先进的发展水平和经济结构、地方政府的创新文化，等等。一些社会治理和经济治理融合发展的具体做法是否能得到普遍推广有待观察，也必然需要各地在学习借鉴的基础上因地制宜再创新。但是，更好处理社会治理和经济治理的关系是一个绕不开的话题，一些理论问题亟待解决。例如，如果说信用是连接社会治理与经济治理的纽带，那么社会信用和经济信用如何实现有机的结合？党委和政府在其中应该发挥什么样的作用?

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