中国式现代化进程中大城市的住房难题如何破解（之二）｜戴晓波：居者有其屋：中国大城市住房发展的三次转型

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编者按

住房问题作为城市化进程的伴生物，事关民生福祉、经济发展与共同富裕。党的二十大报告指出，“群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题”，从短缺经济的增量时代，迈入小康经济的存量时代，中国式现代化进程中大城市的住房问题也发生变化，其突出体现在房价畸高，职住不平衡，青、新、务工群体住房困难等方面。为探求大城市住房难题的破解之道，《探索与争鸣》编辑部曾多次就相关论题组织文章，近日再次邀请相关领域专家学者，从大城市住房发展的历史逻辑、驱动转换、改革重点、体系保障等多个层面探讨“大城市住房的高质量发展路径”，希冀在中国式现代化的新视野下探讨大城市“宜居”亦“安居”的解决之道。

居者有其屋：

中国大城市住房发展的三次转型

戴晓波｜中国房协房地产市场和住房保障研究分会副会长，

上海社会科学院研究员

本文原载《探索与争鸣》2023年第4期

具体内容以正刊为准

非经注明，文中图片均来自网络

戴晓波

大城市居民的住房条件和品质是否达到现代化和人文化，是城市发展水平和文明程度的内外在体现。城市发展和经济增长可以促进居民住房水平的提高，而居住水平改善又可以吸引高素质人才流动到城市，带来城市更加繁荣的发展。

短缺经济时代：住房改革与市场化

改革开放初期，国内经济社会矛盾突出、百废待兴，政府和市民都盼望通过改革开放带来实实在在的好处,在住房改革问题上的迫切性更为强烈。

1.人多房少、分配渠道单一和资金短缺引发大城市居民居住困难

20世纪80年代初，1950年代生育高峰期的出生人口进入婚育年龄，加上外地知青返城落户等因素，国内大城市住房需求急剧增加，人均住房居住面积下降。由于计划经济时期的居民住房主要由职工单位进行福利分配，建设资金短缺，住房供给严重不足。1980年，北京和上海的人均居住面积分别为4.4和4.76平方米（全国城镇人均居住面积7.2平方米），居民几户合用公共厨房和卫生间的情况屡见不鲜，有相当比例的住户居住在棚户简屋，市民整体居住质量低下、空间狭小。

2.基于“三权分置”理论的住房制度改革奠定了房地产市场化基础

解决住房问题首先要解决产权制度问题。计划经济时期的城市土地和房屋所有权都归政府，大多城市居民住在单位公租房和政府廉租房内。住房所有权归国家，使用权通过福利分配以租赁的方式归城市居民。

 “三权分置” 是指将同一资产的所有权、物权（财产权）和使用权三项权利分置于两个及以上不同的权利主体，实现产权基础、利益核心和价值的“三位一体”。在产权理论中，所有权是产权的基础，财产权是利益分配的核心，使用权等其他权利是价值实现的形式。房地产产权的“三权分置”，首先保证了土地权属归国家所有，体现了公有制的基础。其次，土地批租实质是土地物权的转让，法律上称之为“用益物权”，2007年《中华人民共和国物权法》的出台就是保护房地产基于物权的各类财产权和使用权。再次，基于“用益物权”衍生的使用权、分配权、处置权和收益权等土地与房屋的其他权属，居民购买住房后自己居住和出租，都是住房消费的最终目的。

1988年，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》进行了修订，允许国有土地通过批租实现法律上的“用益物权”（即财产权）出让，进行房地产的市场化交易。同年8月8日，上海在长宁区的虹桥开发区内，举行了国内首个地块的土地批租签约仪式，标志着中国土地制度“三权分置”改革的依法启动与规范实施，房地产业开始正式发展。1991年5月1日，上海还率先实施了大城市的住房制度改革，从资金、分配、供求、物业管理等环节系统性进行住房市场化的设计。

3.房地产市场在资源配置中发挥了积极的作用

早期的房地产一级市场非常分散，土地供应形式多元多样。2006年政府建立了统一的土地供应制度，供地从分散到集中为政府创造了海量的批租收益。房地产二级市场的新建商品房销售，为居民提供住房、为政府提供税收，间接带动建筑和家电等第二产业，以及金融与物业管理等现代服务业的发展。房地产三级市场中存量二手房交易和住房租赁开始活跃，促进了存量房屋的流通和收购转让，带动了市场中介服务、装修装饰和抵押保险等产业的发展。

此外，房地产投资对大城市经济发展起到了积极的作用。房地产固定资产投资与建设在满足城市居民住房需求和改善居住条件、带动其他工业产品消费、支撑金融货币价值、增加政府税收、拉动经济等方面都具有举足轻重的作用。在中国经济快速发展中，房地产投资与工业投资、基础设施投资和城市建设投资共同发挥了积极的作用。

增量发展阶段：住房保障与社会化

城市居民的住房保障是我国政府长期持续关注的问题，计划经济采取了全民住房保障的体制，改革开放后住房保障形式发生了巨大的变化。

1.改全民住房保障为政府托底解决住房困难

1998年我国停止了福利分房，改为商品化住房市场分配，其中住房保障的实物分配采取了职工购买廉价房的新政策，住房保障的货币分配采取了“提租发补贴”的新政策。在当年房价不高和居民居住水平较低的背景下，住房保障问题暂时得到了缓解。上海更多地采用市场化的货币分配方法，通过鼓励职工买房、市场租房发放解困补贴、加快动迁房实物和货币补偿等多种方式实现住房解困和改善。

2.住房社会化和“四位一体”住房保障

在2007年的全国城市住房工作会议上，政府提出了社会化的住房保障要求，主要基于以下背景：首先，随着国内房价的上涨，城市居民依靠租房保障货币补贴已经难以解决住房困难问题；其次，城市外来务工人员大量增加，大城市新市民的住房困难问题越来越突出；再次，新一代年轻人就业和成家，带来新的住房需求。因为住房支付能力不足，住房制度改革后新产生了一大批住房困难群体，造成了市场失灵。因此，住房保障又重新被提上议事日程。

进入2010年代，以上海为代表的大城市结合自身情况探索住房保障方案，形成了公租房、廉租房、共有产权房和动迁安置房“四位一体”的保障住房建设、分配和管理体系：一是，廉租房和共有产权房主要面对具有上海户籍的居住困难户，这两类保障住房实现了政府托底的应保尽保。二是，公租房主要针对新上海市民的阶段性或者长期居住需求，特别是上海发展急需的创新人才等住房需求。三是，新建的动迁安置房，主要解决城市更新、旧区改造和旧房改造中房屋征收居民的实际住房需求，其中包括大量居住困难户的实物分配住房需求。

3.增量时期城市住房市场化与社会化发展

随着经济和城市发展进入增量发展快车道，人口流动性增加及大规模地迁入大城市，居民住房需求更加多元化和多样化。2020年全国人口14.1亿，其中城镇人口9亿。根据“七普”数据，随着中国房地产市场繁荣和住房供应规模增长，2020年全国人均住房建筑面积为41.76平方米，是1980年的近6倍，城市为36.52平方米（折合居住面积18平方米）。全国住房建筑面积总量达517.2亿平方米，其中城镇住房总量为294.6亿平方米，是1980年的16倍多。如果再加上公共用房、商办楼和厂房仓库等非居住房屋，中国的房屋保有建筑面积总量超过千亿平方米。中国住房问题得到基本解决，广大城镇居民从住房困难转为居住小康。

未来存量发展：住房租赁与多元化

中国房地产市场进入存量时代，早期住房制度改革效应和市场化红利逐步减弱；各种新的住房问题凸显，如房价过高、住房供应结构不合理、住房保障覆盖面不全等。高质量发展已成为未来住房发展的主题，亟待新的制度改革和机制创新。

1.基于“五达峰”存量时代的住房发展

“五达峰”是借用“碳达峰”的概念，描述我国建设用地、投资负债率、人口规模、碳排总量和房屋面积的达峰状态。一是“地达峰”，2016年以后，我国城市建设用地增长速度明显放缓，甚至不再新增。二是“债达峰”，我国从2013年开始就推行工业“三去一降一补”，2014年开始降低政府投融资平台的负债，2020年开始降低房地产开发企业负债和居民负债，初步实现政府、企业和居民的债达峰。三是“人达峰”，中国人口伴随着老龄化进程和少子化现象，也进入达峰状态。四是“碳达峰”，我国向世界承诺在2030年实现“碳达峰”并在2060年实现“碳中和”。五是“房达峰”，在未来城市化进程减缓与房地产开发量递减的情况下，房屋总量和住房峰值也将到来。 

基于“五达峰”的存量时代的到来，标志着增量时期所依赖的劳动力、土地、资金、能源等经济要素投入规模不再增加甚至总量将会减少，也预示了高质量发展、创新发展、绿色经济和循环经济等新变化和新路径将成为未来发展的主流。

2.存量时代的大城市发展趋势

增量时代中国城市经历了从工业化到新型城市化的发展跨越。中国的城市化率在短短的40年里，从1980年的不到20%提升到2020年的63%以上，接近现代化国家水平。存量时代到来之后，伴随着城市人口饱和与老龄化，城市化红利将逐步消失。

都市圈和城市群发展，以及通过城市更新的新型城市化改造，将成为存量时代城市发展的主流。大城市的创新人才吸引和高端服务功能日益凸显。满足居住和就业需求的“职住平衡”、满足阶段性居住需求的住房租赁和多元住房供给渠道，将成为吸引城市居民安居乐业的新赛道。

3.存量时代大城市高质量发展的住房策略

当下，以上海为代表的大城市住房既存在长期顽疾，又面临新的问题：一是城市中心区房价居高不下，影响了城市的创新活力和动力，青年创业者难以真正立足；二是职住布局不平衡，城市中心区工作机会多但住房短缺、职工通勤距离和时间长、商办楼供给过剩、楼宇功能单一；三是住房房型结构不合理，保障房标准过低、商品房标准过高，不利于吸引中等收入人才。

未来，大城市在存量时代要谋求高质量的住房发展，尤其要在人才吸引和阶段性居住方面发力，具体涵盖四个方面的发展策略：一是大力发展住房租赁和长租房。以上海为代表的大城市近几年新增住房建设主要用于公租房，存量住房中用于租赁的住房比重逐年增加，在“房住不炒”和“租售并举”等政策指导下，住房消费结构中的租售比例逐步趋于“屋尽其用”。二是通过租赁住房多渠道供应抑制房价快速增长。鼓励社会各界各种房源入市出租，包括市场租赁住房、企业和园区职工公租房、政府公租房和廉租房等，为社会提供全方位的租赁住房和长租房。三是结合城市定位，比如上海通过建设五大新城和城市更新，新建和重建宜居宜业居住区，增加住房供应，以满足青年市民和新市民的住房需求。四是以住房消费和保障可负担性为准则，通过市场化、社会化和政府托底保障三大渠道，构建多元多样的住房供给体系，实现国际大都市居民的高质量居住。五是研究新的住房发展理论，总结住房保障实践，持续探索住房体制深化改革和机制创新，寻找到存量时代的中国式住房发展新道路。

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