冯川 | 被低估的“集体制” —重新理解中国城市文明扩展路径的梯度化 | “为世界进文明”—探索与争鸣创刊400期青年学人专刊⑥

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被低估的“集体制”

——重新理解中国城市文明扩展路径的梯度化

冯川｜武汉大学政治与公共管理学院副研究员

本文原载于《探索与争鸣》2023年第2期

具体内容以正刊为准

非经注明，文中图片均来自网络

冯川

半城市化的争议与中国城市文明的扩展路径

围绕如何全面建设社会主义现代化这一重大问题，习近平总书记系统谋划了中国分两步走全面建成社会主义现代化强国的战略安排。中国所处的历史和现实条件决定了中国式的文明现代化必须根本扭转以西方少数发达国家经验为背景形成的经济发展理论，打破只有遵循资本主义现代化模式才能实现人类文明现代化的神话，探索符合自身国情的超大规模发展中国家后发现代化道路。城市文明扩展程度是衡量人类文明现代化进展的关键性指标之一，中国独特的现代城市文明扩展路径是论证中国式现代化的重要环节。

既有的大量文献对世界各国的城市文明扩展路径进行了描摹和分析。大多数国家衡量城镇化的指标，基本统一为度量城镇人口占总人口比重的“城镇化率”，因为向城镇空间的人口迁移，本身就负载着在所有维度上同步并行的完整城镇化过程。人口一旦流入城镇基本上就意味着彻底切断与农村社会共同体以及土地的关联，“城镇人口”基本等同于城镇常住人口，他们的家庭经济收入完全非农化，全部家庭成员生活在城市并在城市养老。对欧美等大多数地区城镇化过程的研究，往往将目光汇聚于对城镇化前后社会形态的对比分析，并将思考重心放在城镇化后社会向何处去的构想之上。比如阿德纳·费林·韦伯和莫顿等认为，与乡村社区相比，城镇化带来的人口集聚极大降低了人的活力，城市生活造成人种堕落、更高的自杀率以及衰微的道德凝聚力。梅因爵士、滕尼斯、涂尔干、齐美尔和马克斯·韦伯则分别阐发一系列建立在二元对立概念基础之上的并轨过程，如“契约有限责任”取代“家庭继承责任”、“法理社会”取代“礼俗社会”、“有机团结”取代“机械团结”、“高度个人自治”取代“个人无意识沉浸”，以及基于理性分工和合法义务的“二级关系”取代建立在情感、习俗、亲情关系和世袭权力基础上的“初级社会关系”等，分析了城市生活与乡村社区的差异及其形成原因。奥姆斯特德和霍华德等人则纷纷反对城镇化后出现的高密度与拥挤的空间形态，他们构想并倡导建立“田园城市”的新秩序，提出通过郊区化来解决交通堵塞、高人口密度等问题。

相比之下，中国城市文明扩展路径最显著的独特之处在于，城镇化维度繁多，且各维度上的城镇化步调并不一致。因此讨论中国城市文明扩展时，必须将城镇化析分为土地城镇化和人口城镇化，其中人口城镇化又需要进一步细化为户籍城镇化、常住人口城镇化、家庭城镇化、经济收入城镇化、公共社会服务分享城镇化，以及生活方式和价值观念城镇化等子维度。这些维度在中国的城镇化实践中并不重叠，且经常出现此维度已然城镇化而彼维度仍未城镇化的境况，有学者将此种在微观层面上缺乏稳定性的城镇化异步境况概括为“半城市化”，以区别于农业转移人口以家庭为单位彻底从土地资源和制度身份上与农村脱钩的所谓“真正城市化”。有研究简单将第七次全国人口普查中的城镇常住人口数据等同于城镇人口而计算“城镇化率”，得出“中国城镇化率2021年已高达63.89%”的结论，并据此判断“到2035年中国将新增近4亿城镇居民，达到发达国家同等水平”，往往忽视了中国城镇化在多个维度上步调不一，难免存在一定的信息失真和判断失准。事实上，中国人口城镇化水平滞后于土地城镇化水平，户籍城镇化水平又滞后于常住人口城镇化水平。

与其他大多数国家城市文明扩展研究相比，中国城市文明扩展研究着重于讨论城镇化过程本身。为何中国的城镇化维度相比其他国家显得如此复杂？为何中国的城市文明扩展道路会出现大多数国家都未曾出现过的“半城市化”？是否应当积极谋求“半城市化”状态的彻底改变？既有研究对前两个问题的回答基本停留在经济逻辑的层面，试图以中国独特的户籍制度和土地制度为出发点论证城乡二元经济结构的存在，并将中国城镇化中特殊性的产生原因归结于此。然而，当学者们试图沿着经济逻辑解决第三个问题时，却出现严重意见分歧。其中，以潘维、贺雪峰等为代表的学者主张维持当前“半城市化”状态，认为城乡二元经济结构是中国经济发展和现代化事业顺利推进的制度红利和制度保障。而以周其仁、文贯中、陆铭等为代表的学者则主张“半城市化”状态应该彻底改变，认为打破以户籍制度与土地制度为核心的城乡二元经济结构，才是解决城市化梗阻问题、释放经济发展红利的关键。

之所以出现如此截然对立的意见分歧，主要是因为两派学者各自“大前提”不同：前者强调经济“存量”在一定时期内是恒定的，中国的城镇化只能在“城市化和工业化难以吸收完大量农村剩余劳动力”的前提条件下进行。后者则强调经济“增量”在一定时期内得以创造的可能性，即只要城市里第二、三产业能够持续发展，就将不断创造就业岗位，吸引大量农村人口持续进城直至“在集聚中走向平衡”，而“城市过大的危险很难被证明”。前者往往以“积极城市化战略可能导致农民工及其家庭沦为城市贫民窟的一员”为理由驳斥后者，并指出试图完全按照其他国家以城市化为中心的“国际统一标准和方法”对中国的现代化蓝图进行战略规划的做法，是极其轻率同时也是极其危险的。但是站在经济逻辑的层面，这样的驳斥显得软弱无力：一是因为经济“存量”的不足恰恰是当下制度造成的结果，而用制度造成的结果来反对创造“增量”的制度改革则是荒谬的，何况已有研究表明城市发展“规模不足比规模过大的成本更高”。二是因为贫民窟在经济逻辑上并非意味着社会的畸变或健康城市肌体上可怕的毒瘤，相反还能对城镇化的总体进程发挥重要作用。

笔者以为，上述论争主要导源于仅从经济层面理解中国城市文明扩展道路的复杂性，忽视了经济逻辑背后更深层次的政治逻辑。近代以来，中国城市文明的扩展道路因人口与资源关系的过度紧张以及由此衍生的内向型原始积累路径，而天然具有强烈的制度规定性，这绝非单纯的城市经济学逻辑所能解释。中国之所以不可能完全靠现代工商业和城市单一力量的拉动走向现代化，是因为中国开展现代化的国内条件和国际环境不允许中国像资本主义国家那样，通过掠夺殖民地实现资本长期积累，而是需要靠自主力量从无法提供更多正式就业机会的重工业起步开始突击。中国指向共同富裕的社会主义属性，也决定政府追求的是“高质量城镇化”，不能容忍可能威胁社会安定并造成两极分化的城市贫民窟的存在。由此，中国城市文明扩展的推进模式作为一项由政府主导机制发挥作用的“政策”，日渐超越市场机制和社会机制。

为探究中国现代城市文明的扩展过程究竟蕴含怎样的内在机理，本文拟将“集体制”作为理解这一问题的新切口，试图从集体制的角度剖析中国现代城市文明扩展的独特路径，并在此基础上为推动中国特色新型城镇化发展提供理论建议。集体是一种本土化的制度构造。作为特定历史时期城乡在生产和生活共同体、城乡关系框架以及宏观制度约束下形成的总体性制度体系，集体制具有组织生产、经营资产和治理社会等多重内涵。本文主要是在治理社会这个层面使用被低估的“集体制”这一概念，集体制的本质在于对治理资源和治理对象的统筹控制，具体表现为集体的对外排他性、对内聚合性和强制分配性。基本结论是：集体的对外排他性，形塑了现代城市文明在大城市的扩展限度；集体的对内聚合性，形塑了镇村对现代城市文明的接应能力；集体的强制分配性和对外排他性，共同形塑了现代城市文明在县城的扩展空间；集体制奠定了中国现代城市文明扩展路径的底层逻辑。

图源 | 淳化乡村振兴

梯度城镇化：城市文明扩展的中国道路

从对西方发达国家的城市化研究来看，城市文明扩展的历史和现实图景中都只存在“梯度城镇”而不存在“梯度城镇化”。“梯度城镇”包括两种形态：一种是人口集聚化过程所形成的梯度结构，即所有城镇都整齐而同质性地处于指向大城市的发展轨道，只不过因发展进程的差异而出现人口集聚规模的暂时性差异，表现为大城市—中小城市—小城镇的空间序列结构。另一种是人口分散化过程所形成的梯度结构，即当集聚效应的增幅赶不上由交通堵塞、房租昂贵、个人隐私丧失等带来的拥挤成本的增幅时，城市发展就会自然出现“逆城市化”的离心趋向，表现为城市中心人口密度的下降、向心性城市的逐渐裂变，以及新市镇的不断萌生。西方发达国家虽然存在分属“集聚”和“分散”两个发展方向上的中小城市和小城镇，但它们的共同点都是与大城市之间更接近于一种具有较强连续性的串联关系，除了规模大小的区别之外并不存在行政等级之分。未来的城市文明图景将趋向于所有城镇在人口和规模上的同质化平衡。

不同于西方发达国家的“梯度城镇”，中国现代城市文明扩展过程中独有的“梯度城镇化”特征，所描述的是在城镇化过程完成前虽然也呈现大城市—中小城市—小城镇的空间序列结构，但这种序列结构更多是直辖市—副省级市—一般省会城市—一般地级市—县级市—县城—一般建制镇七级行政级别序列的投射，在地域间季节性人口流动幅度较大的背景下，其用地规模未必能够成比例地对应人口集聚度的实际层级区分。而“梯度城镇化”所要表达的是在空间序列结构背后城镇化发展机制的异质性，这种异质性使中国的小城镇、中小城市与大城市各自处于相互并行的并联状态。城镇化的核心是“人的城镇化”。从以人为中心的角度进行观察，不同规模城市的城镇化机制事实上存在质性的不同，形成以迁移城镇化为主的大城市模式，以就近城镇化为主的县城模式，以及以在地城镇化为主的镇村模式所组成的城镇化梯度结构。（图1）

（一）迁移城镇化

迁移城镇化，即人口从异地乡村迁往城市集聚所形成的城镇化。大城市之所以形成以迁移城镇化为主的城镇化模式，与中华人民共和国成立以来以重工业为中心的“产业牵引型”发展战略有关。1954年8月12日召开的第一次全国城市建设会议提出，城市建设必须适应社会主义工业发展的需要。此后各地以“重点建设、稳步前进”为指导方针，根据国家工业布局确定重点建设城市。在苏联指导下，“一五”计划主要集中于在这些重点城市开展工业建设。对城市工业的大量投资，自然要求组织一批庞大的新工业劳动者队伍中，并建设为他们提供服务的社会基础设施。这些与工业建设项目直接挂钩的基础设施和服务供应主体，就演变为大城市中的单位。而在单位里工作和生活的新工业劳动者队伍，除了原本就在当地城市居住的市民之外，还有不少是从外地迁入的转业干部及其直系甚至非直系家属。这些在中华人民共和国成立初期移居城市的人口，最终成为由重工业驱动的大城市城镇化的主体力量。20世纪80年代以来，大城市的发展依然主要依靠产业的牵引。虽然城乡户籍管理逐步松动，但真正有能力迁入大城市工作并定居的“新市民”群体仍是农村人口中的少数，他们主要通过考取大学或成功经商办厂而获得向大城市迁移的能力与资本。总而言之，“迁移”是现代城市文明在大城市的主要扩展路径。

（二）就近城镇化

就近城镇化，通常是指农村人口不是选择远距离迁移，而是选择近距离移居家乡附近的中小城市，中小城市以县城和一般地级市为代表。“控制大城市规模、合理发展中等城市和积极发展小城市”方针中提到的小城市，绝大部分都是作为工业和农业重要协调发展空间的县城。不同于大城市工业，县域工业具有延伸自农业、服务于农业的定位，其市场空间主要局限在相对封闭的县域范围内，因此受到农业生产规模的限制而呈现“小、散、弱”的特征。有研究表明，20世纪90年代以来人口向县城的流动并不意味着经济向县城集中，县城的城镇化与经济发展关系不大。这是因为在全国市场整合程度已然提高的情况下，除了属于沿海经济城市带内在组成部分的县城，大部分中西部县城已错过发展工业的最佳时机，对制造业的吸引和吸收能力有限，以至于能够提供的就业机会增长乏力，其发展主要还是依靠房地产投资保值、基本公共服务供给和劳务输出。因此，县城在很大程度上成为一个集中消费的地方。县城之所以能形成以就近城镇化为主的城镇化模式，与县城相较于乡镇拥有更为集中的教育、医疗等基础设施资源供给，以及相较于大城市拥有更为廉价的住房资源供给密切相关。对于大多数自身能力和经济实力不足以进入大城市的农民而言，房价和常规农产品消费成本更加低廉的县城显然更具有可及性。

（三）在地城镇化

在地城镇化一般表现为两种形态：一是农村人口迁居非县城所在地的建制镇的镇域城镇化，二是农村居住形态的再组织、就地改造升级和管理模式等的城乡转换。

在第一种形态中，作为“城之尾、乡之首”的小城镇，自古以来就是勾连城乡和村际关系的空间节点。建制镇城镇化肇始于以农村社队工业为依托的乡镇企业的迅猛发展，得益于近年来农民工返乡创业数量的增加。由乡镇创办或招商引资而来的企业所提供的就业机会，使农民在不向城市迁移的前提下实现了本地化的非农生产。这些务工者为享受更加便利的交通和生活设施，自然会购买镇区农民的宅基地与住房，进而形成农村人口向建制镇的集聚，带来城镇要素在乡村地区的就地生产和积累。乡镇企业在20世纪90年代末衰落，一定程度上削弱了镇区人口积蓄能力。不过乡镇中心小学、乡镇卫生院等公共服务体系依然能够满足一部分村庄剩余人口的基本需求，吸引他们向镇区聚集。公共服务的有效供给以及随之而来的人口集聚，为返乡农民工创业构建了良好的环境。城市经济要素的回流，在与稳定的消费升级和闲置劳动力供给等乡村经济要素对接的过程中，不断生产出新的经济机会空间，使镇域城镇化得以继续发展。

图源 | 淳安教育

第二种形态通常出现在城中村和城郊地区，以“村改居”为典型表现形式。“村改居”包括两个层次：第一层次是“自然城镇化”，即在从事非农工作的常住人口已经达到或超过建制镇人口的前提下，实现常住人口居住形态的再组织和生活方式的转换。具体方式包括，依托由村委会主导的旧村改造项目、由镇政府牵头的城乡建设用地增减挂钩政策或由房地产开发商推动的商业开发等多种形态，置换或购买农民宅基地，最终实现农民上楼居住。第二层次是“行政城镇化”，主要包含管理形态由村委会转为居委会、居民户口性质由农村集体户口转为城镇户口、土地性质由集体土地经征用后转为国有土地等内容。

“集体”的制度属性：城市文明扩展的底层逻辑

中国“梯度城镇化”的现代城市文明扩展路径主要是集体制形塑的结果。典型的集体制运作，完整地出现于改革开放以前的农村人民公社和城市单位。根据集体制在改革开放前农村和城市的实践样态，笔者将集体的制度属性概括为对外排他性、对内聚合性和强制分配性。虽然改革开放后的集体制运作在具体实践层面逐渐消解，但“集体”的制度属性并未改变。正是“集体”制度属性的相对稳定性，框定和形塑着中国现代城市文明的扩展路径。

（一）对外排他性

任何国家形式和政权形式都掌控着空间，并引入分隔空间这一特殊方式为其服务。集体制就是一种存在边界的社会空间组织秩序，因为集体具有对外排他性。

首先，集体的排他性边界处于指向最适合治理的规模的动态调整过程中。在农村地区，1949 年至1961年的农业合作社和人民公社化运动，使集体的边界从几十户组成的生产小队（初级社）扩展到几百户组成的生产大队（高级社），并进一步推扩至户数上千乃至以县为单位的上万户所组成的人民公社，因为当时普遍认为只有不断扩大规模，才能使集体达到便于集中更多财力和劳力进行综合性生产建设的最适合治理的规模。然而，集体的边界扩增脱离了当时的实际生产力水平，以至于1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》最终将“三级所有，队为基础”确立为人民公社的基本体制，其逐步被承认为中国式社会主义道路不可动摇的最后防线和最优组织形式。不过，由于对作为这一体制基础的“生产队”做了摇摆于生产大队和生产小队之间的模糊界定，集体在农村地区的边界表现出实用主义的灵活性并一直延续至今。而在城市地区，现实的人口压力与有限的物质生产力使得单位制度无法普遍推及全国范围，城市以单位为基础建立的集体，在一定意义上就成为国家通过全民所有制局部兑现社会主义承诺的特定空间。城市中集体的规模边界主要受到“编制制度”和“禁止裁员规定”两种力量的形塑。后者一度造成单位人员的长期超载和集体规模的膨胀。而20世纪90年代末的单位精简和职工大规模下岗，则意味着集体边界指向编制限定规模的回归。

其次，集体的排他性边界生产了集体内外的差异性。在农村地区，集体的边界既表现为地域空间边界的内外之分，也表现为社会边界的内外之分。地域空间边界的内外之分以土地集体所有制为基础，外显为若干生产队之间的土地边界。由于土地本身是农民最重要的生产资料，地域空间边界便可表达为集体生产经营活动的组织边界，只有本集体经济组织的成员才拥有在本集体内部承包土地用于农业生产经营、分享土地租金收入、参与集体土地民主管理等方面的主体资格，也只有具备本集体成员权的农民才共同拥有本集体的宅基地，因此现行《土地管理法》限定宅基地转让只能发生在集体内部。而集体内的生产经营活动与日常性的政治运动、文娱活动、村务管理等公共事务，共同催生集体内部的社会交往活动，并由此不断强化农民对于生产队、生产大队等社会共同体的“我们感”。这种集体认同意味着社会边界的生成，使集体成为农民对外标识身份的社会象征性符号。城市地区则更表现为由自给自足且空间封闭的独立定居点所构成的集合，每一个居住区内的居民组成一个工作集体。作为城市的基本空间单元，围墙形构出这种集体化生产单位的范围及其管辖空间，并为集体成员生产出一种附着于共同体的归属感和单位意识。单位为其内部人员长期提供福利承诺并满足其组织权利，“外人”则被限制使用那些本应由政府或市场提供的公共产品。

再次，集体的排他性边界生产了集体与集体之间的区隔性。在农村地区，由于集体土地所有权不具备一般财产权的可交易性，集体与集体之间也不可买卖集体所有土地。因此，土地以及附着于土地之上的集体资源，只能由集体内部农民以公平分享为原则进行排他性占有和使用收益。由于本集体无法向其他集体处分土地资源及其收益，每一个集体都不具有将本集体资源与其他集体资源打通使用的权利。集体之间在横向上的相对独立和相互区隔，形成了农村基层治理层面的蜂窝状结构。由于资源禀赋等初始条件的差异，集体之间的区隔性成为社会主义竞赛得以展开的前提，却又因其扩大了集体之间的发展差距而在一定程度上消解了竞赛激励和动员方式的有效性。而在城市地区，单位作为由高度集中的中央权力扩散到地方政权的产物，其所带有的军事化垂直管理特点使每个单位都只对自己的直属部门和上级部门负责。以垂直线性关系为主要连接方式的单位与单位之间，资源交换主要取决于上级政府的行政命令，因此即使同在一个街区彼此也缺少联系。户口制度、人事档案制度以及单位集体的长期冗员状态，进一步消除了人员在单位之间调动的可能性，使其牢牢锁定在单位的行政管理空间和实体空间内。单位集体间横向上的相对独立，使城市基层治理层面同样形成蜂窝状结构，最终造成各单位集体在福利设施、项目和服务等方面的差距。

（二）对内聚合性

人口集聚程度往往被视为衡量国家产业现代化程度和发达水平的指标之一，因为在自由流动的市场环境下，农业天然呈现分散分布状态，而工业和服务业更需要集聚。走上外源赶超型现代化道路的中国，在资源稀缺的初始政治经济条件下，选择建立集体而不是单纯依靠自由市场机制来达成包括人力资源在内的各项资源的集聚。集体将集聚状态的存在可能性推向了工业和服务业以外的农业领域，这种集聚状态以对私人和家庭的超越为基础，通过整体层面的统合性支配来发挥作用。

从集聚状态的性质来看，集体对分散要素的集聚并不能还原为各分散要素的简单相加。因为集体在对私人和家庭的超越中获得了只能作为整体而存在的集体主体性（collective subjectivities）。集体主体性附着于由成员个人的人格复合而成的集体人格，其产生本质上意味着对所属成员及其生产资料的充分社会化。它不同于西方意义上民间社会的松散集合或政府公权力的机械联合，而是在“私密”与“公共”之间为治理结构增补了基于集体性的中间层级。在农村地区，集体主体性主要来源于以农村传统互助体系为根基的集体所有制的建立。集体所有制下的生产资料不再属于私有财产，而成为超越传统民法调整范围的共有物，由集体成员共同利用。在集体财产的管理和集体所有权的行使过程中，集体主体性体现为以少数服从多数的民主程序汇聚个体分散意志而形成集体意志。在城市地区，集体主体性主要来源于最小化私人居住单元，同时最大化其他所有公共功能的空间组织规划，以及通过家庭管理的集体化而统一生活安排。这些标准化工程以单位制度为载体，通过社会化的方式将城市中原本处于离散状态的私人和家庭整合进一个清晰可视的体系中。最终不论在乡村还是城市，经过社会主义改造所形成的产权集聚，以及经由生产工作所形成的社会关系集聚，在一定程度上重构了原先由私人或家庭所定义的产权和社会关系状态。

从集聚功能的呈现来看，由集聚所生发的集体主体性实现了对日常生活和服务配给中有限资源的优化配置。首先，集聚有助于在外部环境恶劣、内部资源稀缺的条件约制下，集中力量求得生存和发展。根据中华人民共和国成立前党在根据地实施供给制和开展整风运动的管理经验，构造一个能够让党政军机关自力更生、万事不求人的小而全的体系，是应对国民党长期封锁的重要策略。因此，1949年后在类似的国际国内政治经济环境下，毛泽东提出“应该逐步地、有次序地把工、农、商、学（文化教育）、兵（民兵，即全民武装）组成一个大公社，从而构成我国社会的基层单位”。于是农村地区广泛建立起人民公社，进而成为兼具社会和经济双重意义的基层单元；城市地区则建立起广泛承担经济、行政和社会福利功能的单位，成为一个个无所不包的小社会。集聚的多功能性以对一切活动的高度控制为基础，所形构出的这些“社会浓缩器”（social condenser）在复杂环境中为捍卫国家和民族发展的独立自主开辟了政治空间。

其次，集聚有助于促使资源使用权在整体层面达成公平分配的平衡状态，提高资源利用效率。农村地区的集体经济组织，拥有在保持土地承包关系基本稳定的前提下协助地块调整的权能。以产权集聚为前提的调地手段，能够促使土地使用权从土地边际产出较低农户向边际产出较高农户转移。而“取之于集体，用之于集体”的“村提留”作为一种农业费，主要发挥集体内部的农地权益调平功能。

再次，集聚有助于集体对有限资源的综合统筹使用，解决公共领域存在的外部性问题。在制度经济学看来，不论是事关农业生产的灌溉排涝、机耕道修建、种植结构调整、品种改良、土地整理，还是城市就业、住房、医疗保健、儿童保育，以及教育、休闲、文化和体育设施供给等，都属于无法建立排他性产权的公共领域。公共领域中的行为具有外部性，因此公共品如果依靠单家独户供给，就会因行为不经济而无法完成。产权、资金和人员的集聚，实质上是为外部性问题的内部化解决创造治理通道，为集体在公共生产环节发挥统筹经营功能建构可协调的权力空间，使集体能够完成“一家一户办不好”或因受到外部性困扰而“不好办”的公共事务。

（三）强制分配性

集体的强制分配性，主要表现在“集体对生产任务的强制分配”以及“集体对消费资料的强制分配”两个方面。

集体对生产任务的强制分配，来源于公共品的组织化供给模式，意味着作为整体的集体性追求和目标，最终公平地落实到每一位集体成员的生产行动上。对生产任务的强制分配，体现的是以政府或国家为起点自上而下的分解机制，它暗含的是“先集体后个人”的集体主义逻辑，即个人利益需要通过集体的方式和集体利益的实现而更好地得以实现。集体成员被编织进集体和国家的利益共同体中，以至于集体成员的生产动机超越传统族群体系和宗族文化中产生的“私域”结构和地方性特殊主义逻辑，直接与国家相贯通，集体生产成为现代国家公的属性向集体的延伸契机，集体成为一个个“小公”性质的团体。集体对生产任务进行强制分配的结果，是集体成员被有效动员和组织起来，每个人都参与到集体生产事务、公共事务和政治活动中来。在农村地区，集体对生产任务的强制分配与对封建地权和土地私有制的新民主主义革命和社会主义改造并行，意味着单纯通过占有特定土地而过度摄取巨大社会财富的食利群体的消除。同样，按照“各尽所能、按劳分配”的社会主义原则，城市的工人阶级成员必须通过参与工业劳动的行为本身来确定其政治和社会身份。所属单位的集体劳动取代出生地、社会联系或从事的具体行业，成为界定个人主体身份的关键要素。城市单位的成员也只有努力在生产中体现个人在政治上的高度依附，才能在单位体系的利益分配中获得更多的生产和生活资料。

集体对消费资料的强制分配，从集体主体性的角度而言，体现的是集体的民生保障功能；而从集体成员的角度而言，则是一种组织和管理只能由集体供给的集体消费形式。由于分配的标准是以集体成员权的拥有与否加以衡量，且集体一般都不能随意解雇其成员，成员亦不具有自由退出权，集体对成员进行的消费资料分配在某种意义上就具有了一定的强制性。换言之，此种分配不是基于成员个人意志的自由选择，而是基于个人与集体之间相对确定的所属关系。在农村地区，被强制分配到集体成员的消费资料主要包括耕地和宅基地。耕地和宅基地亦属于农民的重要生产资料，从民生保障和集体消费的角度而言，耕地在为农民创造劳动就业机会的同时，也为农民在社会化互助的基础上满足基本口粮消费提供了兜底保障。宅基地的无偿分配则主要是为满足农民的自居自用需求，以农民“住有所居”为目标的宅基地按需供给和一户一宅制度，同样具有满足农民生活底线消费的社会保障性质。而在城市地区，单位成员拥有被宪法保障的普遍就业权，被强制分配到单位成员的消费资料，包括国家大量投资建设而只收取象征性房租的职工宿舍等住房福利，以及涵盖养老保险、医疗保险、工伤保险和女工生育保险在内的社会保险等，都强化了个人对单位的单向依附。集体承担了一系列的福利供给和安全保障功能，主要源于在资源短缺与人口增长压力下快速进行国家工业化的现代化发展模式。国家必须将资金最大限度地投入重工业等直接生产部门，尽可能减少对基础设施、教育、医疗、养老等非生产性建设项目的资金分配。而国家无法彻底承担全部社会功能，迫切需要集体以强制分配保障性消费资料的方式自行填补政府职能的缺位。

集体形塑逻辑与梯度城镇化

中国的城镇化形态之所以呈现迁移城镇化—就近城镇化—在地城镇化的梯度结构，最为直观的原因是基于市场能力和家庭发展策略的人口流动，而这些原因乃是由“集体”的制度属性所框构的结果。（表1）

（一）集体调控：对外排他性与迁移城镇化

与惯用经济手段进行有限干预的西方国家相比，利用集体的对外排他性控制人口迁移定居是中国调控大城市规模的独特方式，可概括为“集体调控”。

在产业依托之外，“调控”是大城市发展的关键问题。西方国家对大城市的调控主要出现于城市化完成之后的改善阶段，其调控手段通常包含绿化带阻隔、跨区域交通效率提升、基于市场外溢的卫星城发展等经济疏导或市政方式。相比之下，中国政府对大城市规模的调控一直伴随中华人民共和国成立后的发展历程。这是因为社会主义中国在城镇化发展过程中，原则上不允许存在资本主义式经济体系的不可预测性。不论是突生的繁荣还是突然的破产，都应通过中央主导的经济计划极力避免。

在传统社会主义时代，城市对迁移人口的调控，是通过一个个单位的集体控制而实现的。单位实施集体控制的主要手段是户籍制度。1957年以前，中国居民仍可自由在境内定居和迁徙。当单位社会逐步在整个城市地区占据优势，1958年颁行的《中华人民共和国户口登记条例》又使持非农业户口者无法获得单位集体成员权，这种自由定居和迁徙的权利就受到了制约。从某种意义上说，城市单位集体对人口承受能力的总和，可以界定出城市经济社会对人口的综合承受能力边界，而“单位人”与持城市户口的“城里人”几乎被视为同义词。这一方面说明，城市户口意味着“城里人”与某个单位集体组织的关系，单位集体对拥有城市户口者有安排就业的政治义务；另一方面也说明，单位集体对拥有城市户口者的就业吸纳能力并不稳定，如果单位集体不借助户籍制度关上吸纳农村人口的大门，工农产品在低物价水平上的剪刀差必将进一步推进迁移城镇化的发展，加大城市经济的不可预测性。在此基础上，限制额外招募人员的编制制度和劳动工资制度，住房、就业、医疗等社会福利制度，以及涉及集体生活设施建立和票证发放等补贴形式的单位福利制度，都与户籍制度形成合力，强化了单位集体对成员边界的控制力。在单位大院物理的围墙之外，还形成了坚固的制度围墙。

20世纪80年代以来，新建的商品化街区逐渐承接从单位大院而来的生活重心转移，单位封闭空间之间的缝隙被城市经济中出现的大量个体户等非国有部门所填充和扩张，形成流动着“单位人”的商业企业新走廊。科学管理技术的引入以及劳动合同和其他更有弹性的劳动力市场的出现，催生出一批日益个体化的工人主体。城市空间按照企业家和消费者的逻辑逐步开放，甚至在某种程度上最终取代单位的主导地位。

此后，迁移城镇化的控制主体不再还原为各单位集体，迁移人口的控制边界逐渐从相互分割的单位边界移至城市管辖地域范围的整体边界。社区居民委员会和由高密度高层楼盘围合的小区作为一种承载集体主义和社会主义共通性的新发展单元，逐渐接替单位集体继续发挥将政府职能社区化、为居民提供各种服务的功能。但这个新发展单元只是单纯的居住空间，已然与原先为单位赋予集体控制力的各项制度相剥离，不再具有对迁移人口的集体调控能力。集体调控力的持有主体也从单位集体转为城市这个更大的“集体”，因为城市政府通过出让土地而重新获得权力和财富，终于可以打通原先的单位分割，为全体城市人口提供社区服务，使原来零散、杂乱而不完整的福利体系转变成一个全面、系统和综合性的福利体系。具有历史延续性的是，户籍制度以及附着于其上的教育、医疗、廉租房等一系列社会福利保障和权利安排，成为城市政府接替原先各单位的对外排他性对迁移城镇化发挥集体调控作用的主要手段。虽然2000年前后城镇户籍制度在广大中小城市和小城镇逐步放开，但在迁移城镇化至关重要的大城市尤其是特大城市，严格的落户政策仍然未有根本更变。在人均收入水平不高的发展中国家，城市发展需要极力避免财力被无限增加的社会福利享受者所耗散，进而引发公共服务水平下降。

图 | 贵州花果园

（二）集体转化：对内聚合性与在地城镇化

所谓集体转化，即利用集体的对内聚合性，通过对资源的统筹调动，将资源转换为服务于在地城镇化的要素。在地城镇化的实现，很大程度上是依托集体的对内聚合性而达成，由边界扩展到镇域范围的乡镇集体进而联动村集体。

发轫于苏南而遍及辽东、胶东和浙北等地区的乡镇企业，便是乡镇集体协调联动村级集体进行对内聚合的产物。乡镇办工业企业的直接动因在于获得“吃饭财政”之外可供自由支配的乡镇集体收入。从方法到目的指向，乡镇企业及其在地城镇化都被框定在集体制的逻辑之下。在缺乏相应要素配给政策的初始条件下，集体对内聚合的最大效果在于，将原始积累过程中遭遇的大量外部性问题进行内部化处理，从而大幅减少交易成本。在村集体层面，一方面，村集体在以集体经济为名的“村社理性”内部化机制作用下，最大限度地聚合村社土地要素、劳动力要素以替代稀缺资本，将劳动剩余价值和工业资本积累的结合浓缩于紧密的社队内部环境，最终在“自我资本化”的过程中快速完成产业资本原始积累。另一方面，延续人民公社时期对“农林牧副渔工商建运服”等多元经济形态的聚合，村集体继续通过工农业并举方式保留劳动力对乡土文化的认同，使聚合起来的劳动力以小农理性接受大大低于城市工业劳动力的报酬，压缩了劳动成本开支。在乡镇集体层面，一方面乡镇能够在不必支付代价的前提下，近乎无限地聚合使用土地以发展乡镇企业。另一方面，乡镇能够统筹调度本地劳动力资源，乡镇企业几乎相当于由乡镇党委直接管理。

而在20世纪90年代中期乡镇企业改制以后，乡镇集体与村集体联动对内聚合的重要性又重新指向乡村振兴和小城镇建设。作为乡村地域系统中经济、政治、文化的多重中心，乡镇集体主要发挥村集体之间的桥梁纽带作用，将产生外部性的村集体职能和服务供给功能内部化处理。乡镇集体的对内聚合性体现在：重新整合碎片化的村庄公共服务需求，重新组织村内抛荒土地和滞留乡村的闲置剩余劳动力等生产要素，重新集聚一定规模的新型城镇化消费需求，并将这些公共服务需求、生产要素和消费需求重新连接起来。在以乡镇集体为强中心的整合辐射与激活带动下，乡村创业环境和城乡要素流动渠道不断优化，进而促成乡村社会对现代城市文明的接应。

“村改居”同样受到集体对内聚合性的形塑作用。不论是由集体自主开发还是由政府统筹开发，集体能否在整体层面借助本土治理资源和内生治理规则有效协调与统摄村庄利益，是“村改居”能否顺利进行的关键。在集体自主开发模式中，一方面，村集体在计划和实施旧村改造过程中，积极协调集体内部的利益关系，聚合村民意见，及时化解矛盾冲突。另一方面，村集体直接发挥集体主体性，以集体土地的法人名义参与市场配置，在对非农用地的开发建设中保持集体资金的规模聚合性，进而迅速撬动乡村空间居住形态和生活方式以接应现代城市文明。在政府统筹开发模式中，集体也并非完全扮演被动角色。一方面，集体借助地方性知识和人情关系网络等，最大限度地聚合村庄利益以参与和配合政府促成的“规划性变迁”。另一方面，根据苏州政府和谐拆迁并安置村民集中居住小区的经验，由于乡镇企业改制后的村集体收入主要来自乡镇招商引资后的土地租金，乡镇集体便能通过与村集体的联动，掌握村集体的财务以及包括分红在内的财权，从而在镇域范围内调和各村集体的发展差距，在更大范围内聚合土地资源和资金，保证农户个体与集体收入和集体土地之间的连接保持未激活状态，使集体拥有指向在地城镇化改造的独立行动空间。

（三）集体托举：对外排他性、强制分配性与就近城镇化

以迁居县城为主要表征的就近城镇化，其直接推动力包括完成婚姻、获得更好教育资源等多种情况。就近城镇化之所以成为可能，主要是受到变异为户籍集合的大城市“集体”与农村集体两个方面的共同托举。

首先，大城市“集体”的排他性边界促成了城市经济资源的回流。以本地户籍为边界统一提供社会福利保障和安排权利分配的大城市政府，一方面，为农村试图增加家庭积累的父代和期待实现城镇化梦想的子代，提供了流动空间和获得大量非农收入的机会。另一方面，附着于户籍的政策区隔，使他们无法正式在大城市定居。而具有城镇化目标的农民家庭通常位于农村社会的中间及以上阶层，他们进城买房的目的在于实现家庭的向上社会流动，并不是成为因高房价而买不起房，从而享受兜底性城市社会福利的贫弱无产者。如果城市生活无法让他们获得被其视为底线的城市中间阶层生活，他们大多不会选择城市作为长久立足之地。在排他性的大城市“集体”制度安排下，农村人口向大城市流动并不意味着在大城市迁移定居，因为他们不仅会周期性地退出大城市，而且还会将务工收入寄回农村或直接携资返乡。与此同时，农民工群体即便在大城市的“类贫民窟”过着“远不如乡”的生活，他们由于清晰知道自己未来的生活走向依然能乐得其所。故而，一方面，在大城市务工就成为农村人口为迁居县城进行资源积累的重要前提。另一方面，中国大城市也不太可能出现与印度、菲律宾等诸多发展中国家相类似的固化的城市“毒瘤”。

其次，农村集体对耕地和宅基地的强制分配性为迁居县城提供了保障性支撑。农民在县城买房的房款支付方式通常是首付加按揭，其中首付一般由父代负担，而房贷则靠父子两代共同偿还。当父代因年纪过大而无法在大城市务工后，便会主动放弃阶层流动机会回村务农，通过向子代供给自产农产品或农业收入的方式继续支撑子代发展。此时，在农村集体保有的耕地和宅基地就为未能实现城镇化的父代提供了退路，使父代和祖代得以选择“以地自养”的低成本养老方式，进一步支撑子代的就近城镇化。与此同时，他们的农业收入又构成子代就近城镇化的必要补充。这种以代际支持为“以乡助城”基础的“接力式城镇化”达成的关键，正在于农村集体所具有的强制分配性。这种强制分配性要求农村土地的集体所有制将保障民生作为其首要价值目标，土地作为农业生产资料为集体成员提供公平分享的“用益”权利。《农村土地承包法》第41条将“稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”作为农户转让土地承包经营权的前置条件，2001年下发的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》强调了集体强制其成员保留“与土地的承包关系”对抵御可能造成的土地兼并和农民游民化倾向的重要性。此外，集体组织限制宅基地交易政策强制农民保留农村宅基地，但农民不具有充分处置宅基地的权利。集体制“产权残缺”所达成的这种强制性，实际上发挥了阻止农民在特定情况下出售其基本生存资料的功能。换一种角度，正因为集体强制分配对农村“农地农有”和农民“住有所居”的保障，农民的就近城镇化才获得了稳定根基。

“集体”的虚化：影响城市文明有序扩展的因素

可见，集体制形塑了中国现代城市文明的有序扩展，尽管其不乏弊端。而当下一些导致“集体虚化”的政策。建议需要高度警惕，其可能成为中国现代城市文明扩展道路上的阻障。

（一）解除集体调控与陷入中等收入陷阱

对于大城市模式的迁移城镇化，导致“集体虚化”的政策建议主要集中于解除集体调控的主张，代表如彻底取消造成“社会屏蔽”的户籍制度。

该政策建议实际存在一个对于“本体性市民”的标准化想象。政策制定者将“市民”作为一个无差异从而可以简单指标化的对象，认为“市民”一定是具备市场参与和竞争能力的群体，能够实现劳动力价值最大化，具有自身现代化意识，有着独特的市民生活、市民人格和市民基本素质。如果按照这样的标准去衡量，仅仅解除集体对农业转移人口迁居大城市的限制，也难以实现农民的市民化，因为即便市民也未必全能达标。而如果承认市民群体具有包括中心—边缘、富裕—贫弱等在内的层级性差异，那么是否存在统一的“市民待遇”就会成为一个问题，农民会成为怎样的市民就需要进一步具体分析。

在中国尚不能为所有进城农民工提供他们在大城市安居的收入和就业条件时，集体调控解除的举措，很可能会使大部分农民工加入依靠政府提供的廉租房和福利救助的底层市民行列，其结果很可能使中国在由“中下等收入”进入“中上等收入”的过程中陷入“中等收入陷阱”，即在产业向高附加值技术创新型经济转化之前，超前负担包括社会保障在内的过重劳动力成本，从而透支经济增长的可持续性。

（二）瓦解集体托举与加速县城衰退

对于县城模式的就近城镇化，导致“集体虚化”的政策建议集中于对集体托举的瓦解。

其一，虚置城乡二元户籍制度。改革开放以来，以严格户籍管理为基础的城市“集体”日渐虚化，“集体”的对外排他性大幅弱化，主要表现为附着在城市户籍上的福利逐步剥离，仅剩的教育、医疗、养老等户籍福利的市场化程度也越来越高，进城农村户籍人口非城市户籍的不便感弱化。其带来的结果是，越来越多的农村劳动力资源留在大城市而转化为底层市民，削弱了从大城市回流县城的资源流量，使县城的城镇化发展逐渐失去来自大城市的集体托举。

其二，大力倡导资本下乡，持续扩增农地流转规模，使集体难以对其成员保证耕地和宅基地的强制性分配。其后果一方面可能造成下乡资本利用资源优势挤占原已不多的农业发展利润空间，使中坚农民和普通农户的生产经营空间大为收缩。另一方面，原本具有公共性的集体主体性进一步减弱，甚至只剩下资本与各类村庄精英结盟分利的空洞外壳。与此同时，小农户的务农权益持续受到挤压，以至于农民家庭中留守村庄的中老年人难以再为县城的城镇化提供足够的农业积累，于是县城的城镇化发展又失去了来自乡村的集体托举。目前，中西部大部分县城的城镇化发展主要依托房地产开发和园区经济。“集体”的虚化势必减少资源和资本在县城的集结，反而在大城市的虹吸效应和下乡资本的吸附效应之下，让这些资源和资本朝向城镇化梯度结构的两端聚集，极可能加快县城衰退。

（三）消除集体转化与步入低水平城镇化

对于镇村模式的在地城镇化，导致“集体虚化”的政策建议集中于消除集体将在地资源转化为服务于城镇化发展要素的能力，主要通过消除集体的对内聚合性实现。其典型方式是将原本作为一个整体且具有主体性的集体，降维和还原到仅仅作为个体利益集合的状态，主张集体土地公有制蜕变为共有制。

以珠三角地区的“股权量化”为例，虽然珠三角地区的集体资源仍然维持团体控制的格局，但股份合作社的成立意味着土地承包经营权蜕变为固化到户、量化到人的私有产权的集合。通过集体经济的股份合作制改造，公有制转化为“按份共有”，集体对土地利益的聚合被拆散为私有产权的机械叠加。由于建立了集体利益直接转化为个体利益的通道，集体利益的分配格局实际也被提前锁定，集体对资源的表面聚合背后，呈现出集体统筹调配资源的无力。集体对内聚合力消除对在地城镇化的影响突出表现为，虽然村民个体通过分红和地租经济完成了土地使用、自身职业和生活方式的非农化，其自主城镇化方式也带来了居住空间的楼房化，但这种城镇化形态往往缺乏整体规划，房屋形态杂乱且间隔窄小，存在较大消防安全隐患，却又难以推进基础设施建设的更新和城市公共服务的配套。更重要的问题在于，过度个体化的土地开发权会普遍诱发村民拒绝“村改居”、坚决捍卫农村户籍身份甚至出现自主退出市场等“反城市化”行为，其后果是当地镇村形成高度工业化与低水平城镇化并存的不均衡状态，阻碍在地城镇化水平的进一步提升。

未来中国现代城市文明扩展道路的研究路向

综上所述，集体的制度属性从根本上形构了中国现代城市文明有序扩展的基本路径，其形构逻辑具体嵌入城市集体与农村集体间的互动关系之中。本文对集体制与梯度城镇化的实践性关联进行深入分析，试图为学界重新定位和认识未来中国现代城市文明扩展道路提供三种研究路向。

第一，中国现代城市文明扩展路径具有深刻的制度规定性。这意味着对中国城镇化发展阶段的理解和对未来的预判，不能仅仅以城市经济学层面的规范化模型为基础，将城镇化简单还原为一过性的城市移居和人口集聚。制度规定性的存在导致的“半城镇化”将在一定时段内成为中国城镇化道路上长期存在的一种常规形态，而梯度结构则是“半城镇化”在不同空间坐落的多样化展现，有助于避免激进的人口集聚极化在短期内所可能带来的社会震荡，以及陷入中等收入陷阱的治理风险。

第二，对于集体的理解，不能仅将目光局限于对农村集体经济资源的关注。首先，集体作为一种经济资源的承载主体，其承载方式是由集体的制度属性决定的。集体从来不是单纯的经济组织。一旦集体完全蜕变为去政治化的经济组织，集体实际上就已经变质。其次，集体不仅仅存在于农村地区，同样在城市地区有存在的历史传统和制度延续。城乡二元结构的产生可以理解为集体制的政治后果。在集体制的安排之下，城乡在社会空间组织方面其实具有某种同构性。再次，理解农村地区“三级所有”的集体制度，不能仅仅考虑村集体而忽视乡镇集体与其他两级集体的联动作用。

第三，集体的制度性是中国现代城市文明有序扩展的重要保障。集体对其不同制度属性的充分发挥，为处于不同梯度的城镇化提供了良性发展的制度支撑。相反，试图完全解构集体、剥离集体制度属性的政策，极可能或多或少引发城镇化发展困境。这是因为“集体”的虚化意味着“分”对“统”的压缩，“产权”对“治理”的替代。当集体的主导色彩逐渐被强化个体与集体对立的财产权思维所稀释，集体制必然因其模糊性和产权的不完全性而备受争议，这些恰恰又是保证中国平稳实现快速城镇化的独特性之所在。为了进一步发挥中国城镇化的制度优势，如何重建并完善集体的制度性空间，或许应该成为政学两界着力思考的方向。

不仅如此，在自然资源更趋紧张、自然形态的民主自由更受世界格局制约的21世纪，人类社会需要重新思考文明发展道路的选择问题。这不仅是一个经济问题，更是一个政治问题。西方现代城市文明的大肆扩展，在很大程度上改变了农业与农村的传统关系。农民市民化的另一面，其实是欧洲资本主义农业对农民和农村社区所承载的乡村文明的负面影响甚至是灭顶之灾。农民进城的不可逆性虽然拉高了人口城市化率，但在城市文明内部塑造出鲜明的二元结构，城市里未必体面的底层生活或许远不及城市文明扩展前的乡村生活。

纵观西方现代城市文明的扩展进程，只有“集聚”而没有“集体”。而中国在集体制下呈现的城市文明有序扩展路径，是一个肩负后发赶超历史任务的巨型发展中国家，在资源短缺的经济条件约制之下试图走出的一条独特的文明发展道路。集体制形塑的城市文明扩展路径，解构了只根据物质指标衡量人的幸福感、试图通过消灭小农和农村而缩小城乡差距的“现代化目标”，蕴含着勾连与平衡城市文明与乡村文明的内在机制。集体制（包括其变异形态）对于城市文明的意义在于避免“大城市中心主义”的发展倾向，对于乡村文明的意义在于为城镇化过程中的弱者提供经济收入、基础设施和生活便利的多元福利。集体制凝结了城乡两套生活方式、资源禀赋和价值观念，尽管不乏弊端，但是为中国走向“人的城镇化”的“跃迁”补充了更多转型的可能，也让中国的现代城市文明走上一条柔韧稳健、层级多元的扩展路径。而这条道路正是中国给世界提供的有别于西方模式的人类文明现代化的另一条出路。

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